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王鵬:巴西騷亂背后,盧拉能推動(dòng)“聯(lián)盟總統(tǒng)制”改革嗎?
最后更新: 2023-01-18 09:33:07巴西的民主化進(jìn)程同樣如此。在軍政府的主導(dǎo)之下,該國(guó)先是以間接方式產(chǎn)生21年以來(lái)的首位文職總統(tǒng)(1985年),然后頒布新憲法(1988年),再到1989年以普選方式產(chǎn)生總統(tǒng)。
傳統(tǒng)政治的三大支柱(庇護(hù)主義、地方主義和個(gè)人主義)沒(méi)有受到觸動(dòng)。盡管民主化使新的精英集團(tuán)崛起,傳統(tǒng)政治精英仍然強(qiáng)大,足以抗拒那些試圖改變權(quán)力分配的政策調(diào)整。
巴西現(xiàn)行政治體制的核心安排是聯(lián)盟總統(tǒng)制。再民主化以來(lái),碎片化政黨格局導(dǎo)致總統(tǒng)所在政黨總是處于國(guó)會(huì)少數(shù)。歷屆總統(tǒng)必須構(gòu)建和維系一個(gè)多黨執(zhí)政聯(lián)盟,才能在國(guó)會(huì)取得多數(shù)支持,從而保障體制運(yùn)轉(zhuǎn)和政局穩(wěn)定。
相較于其他多黨總統(tǒng)制國(guó)家,巴西構(gòu)建多黨執(zhí)政聯(lián)盟的必要性尤為突出。這首先是因?yàn)?,該?guó)國(guó)會(huì)是世界上碎片化程度最高的國(guó)會(huì)之一。1990年以來(lái),沒(méi)有任何一個(gè)政黨能夠在眾議院贏得超過(guò)25%的席位。其次,巴西的歷史經(jīng)驗(yàn)表明,當(dāng)總統(tǒng)所在政黨或政黨聯(lián)盟屬于國(guó)會(huì)少數(shù)派時(shí),總統(tǒng)不僅難以有效治理國(guó)家,甚至難以完成任期。
巴西在近十幾年間的政治動(dòng)蕩凸顯了聯(lián)盟總統(tǒng)制的局限性。它集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:第一,總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間的合作關(guān)系具有濃厚的庇護(hù)色彩,損害了國(guó)家政策的負(fù)責(zé)任性和社會(huì)整體利益;第二,總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間的合作有賴于一系列非正式規(guī)則,為權(quán)力尋租和腐敗開(kāi)辟了空間;第三,以聯(lián)盟總統(tǒng)制為核心的巴西政治體制包含大量的政黨“否決者”,使那些觸動(dòng)現(xiàn)狀的改革難以付諸實(shí)施。
巴西正面對(duì)這樣一種政治困局:一方面,聯(lián)盟總統(tǒng)制不利于實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理,而對(duì)它的修正和完善勢(shì)必觸及現(xiàn)行政治體制的主要支柱,意味著一場(chǎng)全面、重大的政治改革;另一方面,該國(guó)在第三波民主化浪潮之中延續(xù)了保守政治格局,難以形成啟動(dòng)改革所需的整體環(huán)境。
在這種困局之下,行政部門(mén)與立法部門(mén)、聯(lián)邦政府和地方政府、執(zhí)政聯(lián)盟與在野黨無(wú)法形成合力、共同推動(dòng)提振經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的重大改革。
民眾在這種困局中掙扎越久,越會(huì)失去對(duì)建制政黨和政治人物的信心,也就越有可能在大選中投下“憤怒票”,越是指望政治“局外人”或極端主義者帶來(lái)改變。
巴西總統(tǒng)府,盧拉走過(guò)被暴徒砸碎的玻璃窗
盧拉能否推動(dòng)政治變局?
巴西需要進(jìn)行重大政治改革是一種長(zhǎng)期存在的學(xué)界共識(shí)。巴爾瓦拉·赫德斯等人在20世紀(jì)90年代指出,巴西不進(jìn)行體制變革,就難以形成行政部門(mén)-立法部門(mén)之間的合力,也就無(wú)法解決長(zhǎng)期存在的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。
達(dá)納·德拉豐泰內(nèi)等人在2016年指出,巴西現(xiàn)在的最大問(wèn)題是政治問(wèn)題,該國(guó)在過(guò)去十幾年的巨大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尚未實(shí)質(zhì)改變制度環(huán)境。愛(ài)德華多·梅洛等人表示,政治規(guī)則必須得到修改,以便民選官員不僅僅效力于他的支持者,而是致力于服務(wù)大多數(shù)人的利益。
巴西著名的政治研究學(xué)者塞爾吉奧·阿布蘭謝斯同樣是政治改革的倡導(dǎo)者。他在1988 年率先使用“聯(lián)盟總統(tǒng)制”定義該國(guó)政治體制的這一核心特點(diǎn),并對(duì)其效果予以肯定。時(shí)至今日,他認(rèn)為一系列弊?。ㄑ永m(xù)政治寡頭,刺激庇護(hù)主義,政治活動(dòng)變得越來(lái)越昂貴,等等)表明,聯(lián)盟總統(tǒng)制的成本可能已經(jīng)大于收益。因此,他呼吁進(jìn)行重大政治改革。他指出,巴西在1988年以來(lái)對(duì)選舉制度和政黨制度進(jìn)行14次改革,但整體性政治改革仍然是懸而未決的。
有關(guān)巴西政治改革的討論越來(lái)越流行開(kāi)來(lái)。美國(guó)耶魯大學(xué)教授布魯斯·阿克曼認(rèn)為,巴西需要一部新的憲法,因?yàn)樵絹?lái)越多的巴西人喪失對(duì)民主體制信任感。在阿布蘭謝斯看來(lái),成立制憲大會(huì)、重訂憲法是一種必要的選擇,但在短期內(nèi)不可行。特梅爾在總統(tǒng)任內(nèi)提議修改憲法、實(shí)行半總統(tǒng)制。在他看來(lái),此舉能夠增強(qiáng)立法行政兩大部門(mén)之間的合作、提高國(guó)家的治理能力。2018年,巴西勞工黨總統(tǒng)候選人費(fèi)爾南多·阿達(dá)一度提出成立制憲大會(huì)、制訂新憲法,但在第一輪投票之后放棄了這一立場(chǎng)。
巴西在近年圍繞選舉制度進(jìn)行了力度有限、規(guī)模較小的政治改革。2017年,國(guó)會(huì)批準(zhǔn)一項(xiàng)旨在減少國(guó)會(huì)政黨數(shù)量的憲法修正案。它引入“門(mén)檻條款”,要求一個(gè)政黨必須在全國(guó)選舉中贏得至少1.5%選票或是擁有來(lái)自至少9個(gè)州的國(guó)會(huì)議員,才能夠獲得國(guó)家提供的資金支持和免費(fèi)電視/電臺(tái)廣告時(shí)間;到2030年,這一“門(mén)檻”比例將從1.5%提高至3%。
同一項(xiàng)修正案還規(guī)定:從2020年起,沒(méi)有共同選舉綱領(lǐng)的政黨選舉聯(lián)盟為非法。此舉意在大黨和推動(dòng)小黨的合并。另一方面,一些明顯觸動(dòng)現(xiàn)狀的改革措施(例如把國(guó)會(huì)眾議員的選區(qū)從大選區(qū)改為小選區(qū)、減少小州的眾議院席位)在短期內(nèi)難以付諸實(shí)現(xiàn)。
鑒于政治改革的復(fù)雜性和敏感性,本屆盧拉政府(2023-2027)難以有大的作為。
在競(jìng)選期間,盧拉對(duì)政治改革問(wèn)題的關(guān)注度很低。新政府成立之后,盧拉需要維持一個(gè)成員數(shù)量多、意識(shí)形態(tài)異質(zhì)性高、利益分歧大的執(zhí)政聯(lián)盟,將在國(guó)會(huì)面對(duì)保守政黨的制約,并面對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷帶來(lái)的壓力。維持執(zhí)政聯(lián)盟的團(tuán)結(jié)將是盧拉政府的第一要?jiǎng)?wù)。在這種情況下,盧拉政府難以形成推動(dòng)戰(zhàn)略改革、復(fù)雜改革的意愿和動(dòng)能。
換言之,政治改革的緊迫性已然十分清晰,但問(wèn)題的解決依然需要漫長(zhǎng)的時(shí)日。
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