【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 王麗惠】

“我爺爺種了一輩子地，考農(nóng)業(yè)證的時(shí)候掛科了?！?

“以后沒有農(nóng)業(yè)證的不準(zhǔn)下地，叫農(nóng)管逮著就沒收農(nóng)具?！?

近日，“農(nóng)管到底管什么”引發(fā)了大家的討論，甚至還有網(wǎng)友總結(jié)了農(nóng)管九條：包括不許農(nóng)民在房前屋后種菜種瓜、在院子晾曬，要求農(nóng)戶考證種田、農(nóng)機(jī)手持證駕駛等等。

網(wǎng)傳農(nóng)管工作內(nèi)容，其實(shí)都是誤讀

“農(nóng)管”到底是什么，對(duì)農(nóng)村的事什么都管？這些看法既是對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的誤解，也反映出當(dāng)前鄉(xiāng)村治理和行政處罰權(quán)下放改革工作中的亂象。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法是什么

網(wǎng)友們口中的“農(nóng)管”，全稱是“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法”，是我國(guó)“六大類”綜合行政執(zhí)法中的一類。根據(jù)行政執(zhí)法“法無授權(quán)不可為”原則，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法是指將《種子法》《畜牧法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等40余部法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)部門的行政處罰、行政檢查等權(quán)力，集中交由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的特定執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》授權(quán)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)有251項(xiàng)，其中行政處罰230項(xiàng)，行政強(qiáng)制21項(xiàng)。251項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)聽起來職權(quán)很多，乃至被網(wǎng)絡(luò)誤解為“什么都管”，但實(shí)際上，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法主要包括以下幾類內(nèi)容：

（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品監(jiān)管。管理種子、農(nóng)藥、化肥、獸藥、獸飼料等農(nóng)資的質(zhì)量，打擊假冒偽類投入品，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。防止農(nóng)民、大戶等因購買假種藥而導(dǎo)致?lián)p失。

（2）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管。管理有毒有害防腐劑、保鮮劑、激素藥物等添加和殘留，監(jiān)管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的衛(wèi)生狀況，保護(hù)消費(fèi)者的食品安全。

（3）漁業(yè)生態(tài)監(jiān)管。禁止捕撈、電魚和監(jiān)管水域生態(tài)環(huán)境等。

（4）宅基地違法查處、土壤污染防治、農(nóng)機(jī)駕駛安全等事項(xiàng)。

近年來，雖然農(nóng)業(yè)執(zhí)法的內(nèi)容不斷擴(kuò)充，由最初的種子、農(nóng)藥、肥料等領(lǐng)域逐步延伸到農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、轉(zhuǎn)基因生物安全、生態(tài)環(huán)境治理、宅基地和耕地管理等，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理仍是農(nóng)業(yè)執(zhí)法的核心職能。農(nóng)業(yè)執(zhí)法是種植和養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中管理，銷售流通領(lǐng)域的管理主要由市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法負(fù)責(zé)。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的前世今生

農(nóng)業(yè)執(zhí)法自1993年《農(nóng)業(yè)法》出臺(tái)以來就一直存在。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法經(jīng)歷了兩個(gè)階段的發(fā)展過程。

第一階段是以處罰權(quán)集中為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)小綜合執(zhí)法階段。

1996年《行政處罰法》第16條規(guī)定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)，國(guó)務(wù)院隨后多次發(fā)文要求試點(diǎn)推開。2002年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》要求在全國(guó)推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)，并將其與繼續(xù)深化行政管理體制改革結(jié)合起來。早期農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革正是在此背景下展開的。

1999年，原農(nóng)業(yè)部開始開展以相對(duì)集中行政處罰權(quán)為內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。2002年《農(nóng)業(yè)法（修訂）》、2005年一號(hào)文件都明確提出實(shí)行“綜合執(zhí)法”。2008年農(nóng)業(yè)部出臺(tái)《關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見》規(guī)定在全國(guó)農(nóng)業(yè)縣全部實(shí)行綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)行政處罰職能統(tǒng)一行使。

這一階段的農(nóng)業(yè)執(zhí)法改革具有局部試點(diǎn)、部門綜合、職能交叉的“小綜合”特點(diǎn)：農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法只在部分市縣、部分領(lǐng)域開展。農(nóng)業(yè)執(zhí)法整合只是在畜牧獸醫(yī)、農(nóng)機(jī)、種子、水產(chǎn)等各獨(dú)立部門內(nèi)進(jìn)行，“不跨部門綜合”，比當(dāng)前推行的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法“一支隊(duì)伍”要零散得多。農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門的執(zhí)法職能未與檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)督檢查、行業(yè)管理、行政許可等職能剝離，甚至執(zhí)法職能被其他職能吸收。

例如，2005年國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》提出對(duì)現(xiàn)有牲畜、家禽的防疫、檢疫、監(jiān)督等各類機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，組建動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，扎口動(dòng)物管理執(zhí)法。北京、湖北等地開展動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊(duì)牌子，實(shí)現(xiàn)基層畜牧獸醫(yī)統(tǒng)一執(zhí)法。全國(guó)更多地區(qū)只是在縣農(nóng)業(yè)局下成立了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所這一下屬二級(jí)機(jī)構(gòu)，并以承擔(dān)行行政許可、行業(yè)管理職能為主，執(zhí)法職能往往形同虛設(shè)。

（資料圖）

第二階段是以機(jī)構(gòu)改革為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)大綜合執(zhí)法階段。

當(dāng)前農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革是國(guó)家行政執(zhí)法體制改革和機(jī)構(gòu)改革的一部分。2018年中共十九屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，要求在農(nóng)業(yè)、文化市場(chǎng)、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境保護(hù)5個(gè)領(lǐng)域組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。加之后來納入的應(yīng)急管理綜合執(zhí)法，形成了我國(guó)“六大”綜合執(zhí)法隊(duì)伍的格局。

2018年，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年、2020年、2022年分別印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作的通知》、《關(guān)于實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力提升行動(dòng)的通知》、《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革。2020年，財(cái)政部、司法部印發(fā)《綜合行政執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志管理辦法》要求6支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍制服式樣完全統(tǒng)一，不同執(zhí)法隊(duì)伍通過標(biāo)志中的名稱和圖案加以區(qū)分，徹底解決長(zhǎng)期以來不同執(zhí)法部門著裝五花八門的問題。此后，農(nóng)業(yè)執(zhí)法有了統(tǒng)一和專門的執(zhí)法服裝。

（資料圖）

農(nóng)業(yè)執(zhí)法臂章通用圖案由盾牌、松枝以及“中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)執(zhí)法”字樣組成，整體彰顯執(zhí)法權(quán)威性。臂章盾牌內(nèi)圖案由五角星、三支麥穗和梯田組成，象征“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”三位一體

這一階段的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的“大綜合”。一是農(nóng)業(yè)執(zhí)法全線、全科、跨部門整合。通過機(jī)構(gòu)改革，將分布在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和下屬二級(jí)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能全部整合到綜合執(zhí)法隊(duì)，同時(shí)撤銷了部分下屬二級(jí)機(jī)構(gòu)。一般按照省監(jiān)督處、市支隊(duì)、縣大隊(duì)的模式設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。如筆者調(diào)研的安徽某縣就撤銷了縣農(nóng)業(yè)局下的農(nóng)機(jī)監(jiān)理站、種子管理站、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、動(dòng)物公路檢查站，將其人員并入縣農(nóng)業(yè)局執(zhí)法大隊(duì)。

二是在全國(guó)省市縣三級(jí)全面推開綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)掛牌、出臺(tái)“三定”規(guī)定，絕大多數(shù)省份也印發(fā)了全省綜合執(zhí)法改革實(shí)施意見[1]。

三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2022年版）》、《關(guān)于實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力提升行動(dòng)的通知》，要求執(zhí)法人員統(tǒng)一服裝裝備、持證上崗，推行“三項(xiàng)制度”，并制定了農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定、行政執(zhí)法工作規(guī)程和操作手冊(cè)等。

這一階段的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革使農(nóng)業(yè)執(zhí)法有了專門、集中的歸口單位和固定的執(zhí)法隊(duì)伍，使執(zhí)法從檢驗(yàn)檢測(cè)、技術(shù)支撐、行業(yè)管理中分離出來，也防止了多部門執(zhí)法的部門推諉。農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員配備了執(zhí)法服裝、裝備，執(zhí)法內(nèi)容也在不斷延伸擴(kuò)充。這使農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量和權(quán)責(zé)得以質(zhì)變性增強(qiáng)。