【文/ 田先紅】

在各地縣鄉(xiāng)基層做調(diào)研時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)一個(gè)帶有一定普遍性的現(xiàn)象，即各項(xiàng)指標(biāo)考核繁多，有綜合考核、專(zhuān)項(xiàng)考核、月度考核、季度考核、年終考核等，但是這些考核最終可能流于形式，出現(xiàn)考核分?jǐn)?shù)差別不大、“輪流坐樁”（即首位、末位等某些關(guān)鍵名次由各單位輪流獲得）等軟考核現(xiàn)象。

可見(jiàn)，目標(biāo)管理責(zé)任制在基層發(fā)揮的激勵(lì)作用并沒(méi)有我們想象的那么大。其他學(xué)者的觀(guān)察也發(fā)現(xiàn)，“年度綜合考核評(píng)價(jià)與干部選拔任用的關(guān)系較弱，‘工作考核要轉(zhuǎn)化為干部選拔任用的依據(jù)，有點(diǎn)難……’考評(píng)結(jié)果不僅事實(shí)上與干部選拔任用只有間接關(guān)聯(lián)，也不應(yīng)該建立直接關(guān)聯(lián)”。

目標(biāo)管理考核績(jī)效與官員晉升沒(méi)有強(qiáng)關(guān)聯(lián)

“政治錦標(biāo)賽”模式強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為核心的量化目標(biāo)，考核績(jī)效是地方官員晉升的主要因素。而我們的田野觀(guān)察不僅沒(méi)有發(fā)現(xiàn)目標(biāo)管理考核績(jī)效與官員晉升之間的強(qiáng)關(guān)聯(lián)，甚至對(duì)目標(biāo)管理責(zé)任制本身的運(yùn)行效果也產(chǎn)生了疑問(wèn)，這使我們不得不質(zhì)疑“政治錦標(biāo)賽”理論。這也促使我們進(jìn)一步思考：目標(biāo)管理責(zé)任制對(duì)于基層官員晉升到底有何意義？它在縣域基層官員評(píng)價(jià)中到底扮演著什么樣的角色？這個(gè)問(wèn)題進(jìn)一步延伸，就是地方基層官員晉升到底是由什么決定的？

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的政治評(píng)價(jià)是影響官員晉升的重要因素。在政治評(píng)價(jià)中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)下級(jí)完成其關(guān)注或交付的重要工作的情況來(lái)評(píng)價(jià)下級(jí)的工作能力。政治評(píng)價(jià)也體現(xiàn)下級(jí)的工作績(jī)效，但是這種績(jī)效并非依據(jù)目標(biāo)管理責(zé)任制而形成的績(jī)效。否定目標(biāo)管理責(zé)任制績(jī)效在官員晉升中的主導(dǎo)作用，并不意味著績(jī)效不重要，而只是說(shuō)上級(jí)衡量績(jī)效的方式和標(biāo)準(zhǔn)存在差異。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與普通干部對(duì)考核結(jié)果的關(guān)注點(diǎn)不同

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注目標(biāo)管理責(zé)任制考核結(jié)果，因?yàn)榭己私Y(jié)果關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的顏面，關(guān)乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中的形象。如果某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)管理考核結(jié)果排名常常靠前，至少說(shuō)明該鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作做得較為出色，能夠贏(yíng)得縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的好感。相反，如果某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核結(jié)果排名常常倒數(shù)或墊底，那么可能會(huì)給縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)留下不好的印象。

在評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲方面，目標(biāo)管理責(zé)任制考核結(jié)果與干部的年終獎(jiǎng)、工資待遇掛鉤。對(duì)于普通干部而言，他們可能更在意的是經(jīng)濟(jì)待遇。因此，普通干部也比較關(guān)心目標(biāo)管理責(zé)任制考核結(jié)果。

在實(shí)踐中，盡管目標(biāo)管理責(zé)任制設(shè)定了一些明確的量化標(biāo)準(zhǔn)，但是上級(jí)部門(mén)在評(píng)分時(shí)仍然具有較大的自由裁量空間。有些治理事務(wù)無(wú)法通過(guò)客觀(guān)的量化指標(biāo)來(lái)衡量，而只能根據(jù)上級(jí)部門(mén)的主觀(guān)判斷來(lái)進(jìn)行評(píng)分。在此過(guò)程中，上級(jí)部門(mén)的自由裁量空間得以展現(xiàn)，也為被考核對(duì)象通過(guò)人緣和關(guān)系進(jìn)行活動(dòng)創(chuàng)造了空間。因此，雖然技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)管理責(zé)任制試圖建立一套客觀(guān)、標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但它同樣無(wú)法避免考核結(jié)果的失準(zhǔn)。

尤其是對(duì)某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的目標(biāo)考核來(lái)說(shuō)，其考核對(duì)象是作為整體的單位，單位工作績(jī)效不僅跟主要領(lǐng)導(dǎo)的能力有關(guān)，而且跟單位的基礎(chǔ)條件等因素有關(guān)。單位整體工作績(jī)效并不能跟作為個(gè)體的領(lǐng)導(dǎo)干部的能力嚴(yán)格對(duì)應(yīng)起來(lái)。由于目標(biāo)管理責(zé)任制存在上述缺陷，僅以考核結(jié)果來(lái)評(píng)價(jià)、提拔干部，難免失之偏頗。

政治評(píng)價(jià)是影響官員晉升的重要因素

政治評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容包括領(lǐng)導(dǎo)干部完成中心工作尤其是急難險(xiǎn)重任務(wù)、攻堅(jiān)克難的能力，以及完成上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的事情的能力。政治評(píng)價(jià)類(lèi)似于所謂“依任務(wù)提拔”，是上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提供的可信承諾和重要激勵(lì)。

政治評(píng)價(jià)的特征包括以下幾方面。

一是政治性。中心工作、急難險(xiǎn)重任務(wù)都是領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注的事情。領(lǐng)導(dǎo)交辦、關(guān)注的事情，屬于干部必須完成的政治任務(wù)。政治評(píng)價(jià)關(guān)注干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，在關(guān)鍵時(shí)刻、在組織需要的時(shí)候，干部是否能夠挺身而出，為組織分憂(yōu)。敢于承擔(dān)責(zé)任、為組織分憂(yōu)的干部，將得到領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)，成為組織上可靠的人。政治評(píng)價(jià)可以衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合政治素質(zhì)，體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治站位。因此，政治評(píng)價(jià)也是一種識(shí)別領(lǐng)導(dǎo)干部的重要機(jī)制，上級(jí)可以據(jù)此識(shí)別出誰(shuí)是“可靠的人”。政治評(píng)價(jià)的高低，成為領(lǐng)導(dǎo)提拔、用人的重要標(biāo)準(zhǔn)。

二是模糊性。與目標(biāo)管理責(zé)任制的高度量化、清晰性不同，政治評(píng)價(jià)更多的是一種主觀(guān)評(píng)價(jià)。它沒(méi)有嚴(yán)格的量化指標(biāo)。因此，政治評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)模糊的。當(dāng)然，沒(méi)有嚴(yán)格的量化指標(biāo)，并不意味著沒(méi)有評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)而言，政治評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)也是較為明確的，那就是干部是否完成了組織托付的任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和交辦的事情，以及完成的質(zhì)量如何。完成任務(wù)與否和完成任務(wù)的質(zhì)量，將決定領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部的滿(mǎn)意度。如果高質(zhì)量地完成任務(wù)，那么將獲得領(lǐng)導(dǎo)的高度評(píng)價(jià)，否則，領(lǐng)導(dǎo)會(huì)評(píng)價(jià)其“能力不行”。

三是個(gè)體性。與目標(biāo)管理責(zé)任制既針對(duì)單位整體又針對(duì)干部個(gè)體不同，政治評(píng)價(jià)只針對(duì)干部個(gè)體。因此，政治評(píng)價(jià)具有個(gè)體性。它是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某個(gè)特定干部的工作能力、政治素質(zhì)的評(píng)判。組織、領(lǐng)導(dǎo)據(jù)此可以判定哪位干部是“可靠的人”，哪位干部“不可靠”；哪位干部能力強(qiáng)，哪位干部能力弱。政治評(píng)價(jià)體現(xiàn)了“以事評(píng)人” “依任務(wù)提拔人” 的價(jià)值取向。這契合了中國(guó)共產(chǎn)黨在選拔干部時(shí)“優(yōu)者上、庸者下、劣者汰” 的選人用人導(dǎo)向。在重大任務(wù)、關(guān)鍵事件中考察領(lǐng)導(dǎo)干部的能力， 是組織部門(mén)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的主要依據(jù)。

“就標(biāo)準(zhǔn)而言，組織部門(mén)也會(huì)參考綜合考核評(píng)價(jià)， 但它們實(shí)際使用的卻是‘實(shí)績(jī)分析’。‘實(shí)績(jī)分析’不等于‘?dāng)?shù)字評(píng)人’，而是更加側(cè)重‘以事評(píng)人’。以事評(píng)人接近人力資源管理中的關(guān)鍵事件分析法，即重視分析、評(píng)估候選人在特定崗位上應(yīng)對(duì)關(guān)鍵事件時(shí)的表現(xiàn)。

對(duì)于擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)任務(wù)恰恰構(gòu)成了組織部門(mén)判斷他們能力的關(guān)鍵事件?！背Ｒ?guī)的目標(biāo)管理責(zé)任制考核績(jī)效僅作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的參考標(biāo)準(zhǔn)，而關(guān)鍵事件、重點(diǎn)任務(wù)的完成情況才是評(píng)價(jià)和提拔領(lǐng)導(dǎo)干部的主要依據(jù)。當(dāng)然，政治評(píng)價(jià)也體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間的關(guān)系親疏。政治評(píng)價(jià)可能會(huì)因其主觀(guān)性、個(gè)體性而帶來(lái)弊端。在實(shí)踐中，需要盡量避免政治評(píng)價(jià)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

本文摘自《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》（中國(guó)人民大學(xué)出版社2024年出版）

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