【文/北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授 宋微】

為了改變“山姆大叔”在非洲一貫“另有所指”的固化形象，拜登可謂做足了努力。

12月13-15日的美非峰會，拜登政府邀請了49名非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人赴華盛頓參加美非峰會。此次峰會是美國時(shí)隔八年再度重啟的機(jī)制。為此，拜登政府甚至比非洲更加對峰會充滿期待，在議程設(shè)置和會議安排上也做足了準(zhǔn)備和安排，以期獲得非洲的好感。

但可惜的是，拜登政府的誠意實(shí)在略顯不足。

美非峰會極力掩蓋競爭邏輯

此次峰會在議程設(shè)置上極力掩蓋競爭邏輯。二戰(zhàn)以來，美國對非洲戰(zhàn)略一以貫之的邏輯是，以應(yīng)對非洲以外勢力競爭為出發(fā)點(diǎn)，表現(xiàn)在冷戰(zhàn)期間將蘇聯(lián)和古巴視為戰(zhàn)略對手，凡是蘇、古支持的非洲政治勢力，都是美國必除之而后快的。

冷戰(zhàn)結(jié)束后的頭十年，美國認(rèn)為在非洲已經(jīng)失去了戰(zhàn)略競爭對手，因此對非援助一度下降，導(dǎo)致非洲度過了“失去的十年”。2000年后，隨著中非合作論壇的啟動，中國和非洲的發(fā)展合作取得了舉世矚目的成就，導(dǎo)致美國不得不重新鎖定非洲。

這些非洲國家都心知肚明，也自然對美國沒什么好感。為此，拜登政府在這次峰會主題的設(shè)計(jì)上花了一番心思，將會議主題聚焦在公共衛(wèi)生、氣候變化等發(fā)展議題，并在長達(dá)34頁的峰會議程草案中避免提及“競爭對手”——“中國”沒有出現(xiàn)，“俄羅斯”僅提到兩次。最大限度的避免勾起非洲不好的記憶，不讓非洲覺得自己再度成為美國與他國競爭的戰(zhàn)場。

但是，此舉也引發(fā)了美國外交高層的激烈辯論。反對者認(rèn)為，這固然展現(xiàn)了美方“不想疏遠(yuǎn)非洲伙伴”的良好愿望，但是對于中國和俄羅斯在非洲的巨大影響力選擇性忽視、甚至避而不談，無異于將美國對非戰(zhàn)略置于“外交鋼絲”之上，一旦踩空，后果不堪設(shè)想。

然而美國高層的擔(dān)心確有必要，會議一開始“中國”在非洲的影響力就被頻繁提起，因?yàn)檫@是美國對非外交決策關(guān)注的最重要變量，繞也繞不開。對于美國高層來說每個(gè)議題領(lǐng)域都有中國因素要分析和應(yīng)對，競爭邏輯早已成為美國對非政策制定的基因密碼。

圖1：冷戰(zhàn)后美國對非洲的援助 單位：百萬美元 數(shù)據(jù)來源：OECD.DAC

從3500億美元到3.5億美元

調(diào)門上大肆渲染非洲經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在12月14日召開的美非工商峰會上，拜登上來就深情回顧了他作為奧巴馬副總統(tǒng)時(shí)召開工商峰會的場景，并高調(diào)宣布“非洲的繁榮對于美國和非洲都非常重要”。

美國已經(jīng)預(yù)見到非洲對全球貿(mào)易和投資的重要性將顯著增加，因?yàn)榈?050年，非洲的年輕人口將增加一倍，達(dá)到25億人，占世界人口的四分之一以上，非洲的商業(yè)和消費(fèi)市場將達(dá)到16萬億美元。隨著非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)（AfCFTA）的建成，非洲正在成為世界上最大的單一市場。

為此，美非工商峰會設(shè)定了四個(gè)分議題：美非貿(mào)易與投資關(guān)系的未來、非洲基礎(chǔ)設(shè)施和能源轉(zhuǎn)型的融資、加強(qiáng)非洲糧食安全，以及推動數(shù)字互聯(lián)互通，涵蓋了美國關(guān)注的方方面面。

即便如此，非洲對于美國企業(yè)的市場吸引力不足卻是不爭的事實(shí)。僅以數(shù)字領(lǐng)域?yàn)槔?，拜登?dāng)天宣布了《非洲數(shù)字化轉(zhuǎn)型倡議》，“（我們）與國會合作，投資3500億美元，以促進(jìn)近5億美元的融資，確保更多的非洲人能夠參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)。”

不過，在隨后白宮官網(wǎng)公布的拜登講話實(shí)錄文字中，拜登所說的“3500億美元”變成了“3.5億美元”，也就是他講話中提到的350這一數(shù)字的單位——“十億”（billion）被打上了刪除線，重新改成了“百萬”（million）。

可以說，一場烏龍實(shí)則投資縮水，這對于彌補(bǔ)非洲的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施缺口來講也實(shí)在是杯水車薪。

而反觀中國，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一直是中國對非洲的重點(diǎn)支持領(lǐng)域，以去年為例，中國提供給布基納法索的一個(gè)“智慧布基納法索”項(xiàng)目的優(yōu)惠貸款就達(dá)到9000萬美元。該項(xiàng)目已于2021年正式開工，將在布基納法索全國鋪設(shè)2200公里光纖網(wǎng)絡(luò)；中國援建的巴基斯坦—東非海底光纜也正在穩(wěn)步建設(shè)之中，該光纜將經(jīng)吉布提，連接巴基斯坦與肯尼亞，還將通過陸地光纜系統(tǒng)連接歐洲，為非洲和中亞地區(qū)構(gòu)建全新的數(shù)字高速公路。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國為非洲建設(shè)了一半以上無線站點(diǎn)及高速移動寬帶網(wǎng)絡(luò)，累計(jì)鋪設(shè)超過20萬公里光纖，幫助600萬家庭實(shí)現(xiàn)寬帶上網(wǎng)，服務(wù)超過9億非洲人民。

圖2  2004—2020年非洲、亞洲、拉丁美洲及加勒比地區(qū)（LAC）3G和4G網(wǎng)絡(luò)人口覆蓋率

資料來源：OECD，https://www.oecd-ilibrary.org/development/africa-s-development-dynamics-2021_0a5c9314-en.

550億美元援助背后的政治考量

對于非洲的發(fā)展關(guān)切恐難到位。盡管在會議第一天美國就宣布了未來三年對非洲提供550億美元援助來支持非洲落實(shí)“非盟2063愿景”，并向IMF提供210億美元貸款來幫助中低收入國家應(yīng)對財(cái)政困難。這與美國近年來對非洲年均100億美元的援助體量相比，算是大幅提升了對非洲的援助支持。

然而應(yīng)該注意到的是，美國對外援助的審批流程十分緩慢，現(xiàn)在的承諾到三年之后才有可能交付，而這550億美元的援助有多少是把正在進(jìn)行的援助計(jì)劃納入其中，新瓶裝舊酒，就十分難說了。

此外，對于最終能獲得多少美國的援助，恐怕也要看非洲國家的政治表現(xiàn)了。  

拜登在峰會上宣布支持聯(lián)合國安理會常任理事國增加一個(gè)非洲國家，并支持非盟加入二十國集團(tuán)（G20）。看似在外交話語上極力凸顯美國對非洲參與全球治理的支持，實(shí)則不然。

G20目前匯聚了主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興市場經(jīng)濟(jì)體，是2008年全球金融危機(jī)后目前最有效的全球經(jīng)濟(jì)治理工具，而現(xiàn)在南非是其中唯一的非洲成員。非盟的加入當(dāng)然是好事，也是早前中國和印尼等新興國家倡議支持的。但是美國此時(shí)宣布對非盟的支持，卻另有考量。

在全球保護(hù)主義盛行的大背景下，美國外交中孤立主義和冷戰(zhàn)思維逐漸占據(jù)上風(fēng)。應(yīng)對非洲問題也重現(xiàn)了冷戰(zhàn)期間戰(zhàn)略競爭的態(tài)勢，將中俄視為主要競爭對手，要求非洲國家站隊(duì)美國。

美非戰(zhàn)略將進(jìn)一步加劇非洲發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

非洲卻有自己的外交考慮，半個(gè)世紀(jì)以來的美非交往并沒有幫助非洲實(shí)質(zhì)性的解決發(fā)展難題。因此，在一些問題上的表態(tài)，非洲并沒有緊緊跟隨美國。

例如，近來圍繞俄烏沖突的表態(tài)上，有不少非洲國家拒絕跟隨西方孤立俄羅斯。2022年7月烏干達(dá)總統(tǒng)穆塞韋尼在會見來訪的俄外長拉夫羅夫時(shí)，就贊揚(yáng)俄羅斯是反殖民主義斗爭的“伙伴”，并直言“我們不愿成為他人之?dāng)车臄橙恕保瑢?dǎo)致美國大為光火。而且在對待美國發(fā)出的“不要與俄羅斯進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作”的警告，一些非洲國家也置之不理。

基于此，美國不得不加強(qiáng)對非洲的政治影響，2022年8月公布的《美國對非戰(zhàn)略》首次強(qiáng)調(diào)了非洲投票權(quán)對美國的重要性。而支持非盟加入G2O則是讓非洲國家在國際安全、國際格局、大國競爭的層面上選邊站隊(duì)的實(shí)質(zhì)性一步。

盡管美國一再掩飾美非峰會的戰(zhàn)略競爭本質(zhì)，然而非洲國家卻早已見怪不怪。耽于美國的政治壓力，非洲49國只能陪著美國完成外交“秀”，但是美國對非洲戰(zhàn)略將進(jìn)一步加劇非洲的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)卻是不言而喻的。

多年來，西方國家總是單方面將非洲拖入與中俄的“地緣政治斗爭”，不是迫使非洲國家放棄所謂“有問題”“危險(xiǎn)”的中方基礎(chǔ)設(shè)施投資，就是炮制“債務(wù)陷阱”。這對于當(dāng)前遭受新冠疫情消極影響的非洲更是雪上加霜。

美國一方面強(qiáng)勢要求中國減免欠發(fā)達(dá)國家債務(wù)，同時(shí)卻沒有加大對非洲的發(fā)展支持，非洲國家不得不去國際資本市場上舉債，導(dǎo)致了更加嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。繼贊比亞成為疫情發(fā)生以來第一個(gè)主權(quán)違約的非洲國家之后，更多的非洲國家陷入了財(cái)政困境。如何擺脫做“棋子”的命運(yùn)同時(shí)又能獲得發(fā)展籌資，深度考驗(yàn)著每個(gè)非洲領(lǐng)導(dǎo)人的政治修為。

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