【觀察者網(wǎng) 綜合報(bào)道】今天，兩則關(guān)于深圳城市改造的新聞出現(xiàn)在媒體版面上。

一則是深圳擬調(diào)整城中村改造模式。深圳市規(guī)土委近日發(fā)布《深圳市城中村（舊村）總體規(guī)劃（2018～2025）》征求意見稿，其中提到，將在特定時(shí)間內(nèi)保留99平方公里的城中村為綜合整治范圍，至2025年期間不得納入拆除重建類城市更新等計(jì)劃。

有解讀認(rèn)為，對開發(fā)商而言，失去了99平方公里的“城市更新”機(jī)會(huì)，而長租公寓則瞄準(zhǔn)這個(gè)市場；另外，城中村原住名暫時(shí)沒有了一次性拆遷補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會(huì)。

另一則是，11月7日，深圳市規(guī)土委發(fā)布《關(guān)于做好沒收違法建筑執(zhí)行和處置工作的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），其中規(guī)定，市、區(qū)財(cái)政主管部門是沒收違法建筑的接收單位，并由接收單位實(shí)際控制；而一旦行政處罰生效，沒收違建則轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)?！吨笇?dǎo)意見》有效期為5年。

該意見的適用對象——違法建筑，是指違反土地管理或城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)進(jìn)行建設(shè)，由規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法查處并沒收的建筑物、構(gòu)筑物及附屬設(shè)施。

截圖來自深圳市規(guī)劃國土委

這部《指導(dǎo)意見》出臺的背景為嚴(yán)格落實(shí)《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于嚴(yán)查嚴(yán)控違法建設(shè)的決定》等查違“1+2”文件，解決沒收違法建筑執(zhí)行和處置的難點(diǎn)問題，加快消減存量違建。

事實(shí)上，歷史遺留違法建筑如何處理，一直是困擾深圳城市發(fā)展的一大難題；而這一難題的出現(xiàn)，又與過去深圳土地的利用模式有關(guān)。

據(jù)財(cái)經(jīng)雜志引述中國人民大學(xué)教授劉守英的分析稱，上世紀(jì)90年代以來，深圳采取了“雙軌并進(jìn)”的城市化進(jìn)程，一軌是政府統(tǒng)征、出讓土地主導(dǎo)的城市化，另一軌則是農(nóng)民一直在自發(fā)利用土地參與城市化進(jìn)程。

在這個(gè)過程中，大量的土地利用方式曾被政府認(rèn)為是不合法的；2004年時(shí)，深圳曾試圖以全部土地的國有化來打通這兩個(gè)進(jìn)程。但是，國家相關(guān)主管部門對此持反對意見，并于2004年下半年派小組赴深圳調(diào)查，最終深圳“農(nóng)地轉(zhuǎn)國有”試驗(yàn)以“特例”獲得默許，相關(guān)調(diào)查報(bào)告也指出，此舉“不得模仿”，“下不為例”。

但在實(shí)際操作中，這次改革并未徹底解決農(nóng)村集體所有土地國有化后的權(quán)利構(gòu)建問題。比如，當(dāng)時(shí)由于統(tǒng)征標(biāo)準(zhǔn)較低，因此原村民和基層組織紛紛抵制，在實(shí)際可控制土地上建房，反而形成違建搶建高潮。

深圳特區(qū)報(bào)曾稱，在2017年深圳市兩會(huì)期間，有深圳市人大代表指出，深圳約有4億平方米的違法建筑分布在各個(gè)區(qū)域，違建不僅影響了深圳的城市形象，也給城市規(guī)劃帶來難題，深圳發(fā)展被束住手腳，應(yīng)盡快出臺相關(guān)法規(guī)加快處理。另根據(jù)深圳市查違辦的統(tǒng)計(jì)，九成以上的違建未進(jìn)行房屋安全鑒定或未辦理消防驗(yàn)收（備案）相關(guān)手續(xù)，近六成位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，這些安全隱患，嚴(yán)重威脅群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，亟待處理。

沒收違建的執(zhí)行細(xì)節(jié)

在本次《指導(dǎo)意見》公布后，深圳市規(guī)土委還做了相關(guān)政策解讀。

為何出臺《指導(dǎo)意見》？

因?yàn)闆]收違法建筑執(zhí)行難是全國性難題。雖然《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》規(guī)定違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施被依法沒收的，由市、區(qū)政府指定的部門或者機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人或者人民法院辦理交接手續(xù)，但指定的接收部門、接收程序、接收標(biāo)準(zhǔn)、后續(xù)處置等均未作細(xì)化規(guī)定。

避免國有資產(chǎn)流失是開展沒收違建處置的重要目標(biāo)，也是沒收資產(chǎn)處置的首要原則，因?yàn)楦鶕?jù)《行政處罰法》、《物權(quán)法》等法律規(guī)定，行政處罰決定書生效后，沒收違建已在法律層面上轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)。

什么是沒收違法建筑的執(zhí)行？

這是指當(dāng)事人自覺履行行政處罰決定，移交涉案建筑物，或當(dāng)事人不履行生效的行政處罰決定，行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，強(qiáng)制當(dāng)事人移交涉案建筑物。

《指導(dǎo)意見》也明確規(guī)定，沒收違法建筑的資產(chǎn)處置由區(qū)政府主導(dǎo)，沒收違法建筑的接收單位是市、區(qū)財(cái)政主管部門。

沒收的違建資產(chǎn)該如何處置？

《指導(dǎo)意見》提出，區(qū)別國有土地和未完善征轉(zhuǎn)手續(xù)土地兩種情形，大致有以下三類：

對非法占用國有土地或者不按照批準(zhǔn)的用途使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令或依法無償收回國有土地使用權(quán)；

已出讓國有土地上僅因規(guī)劃違法被沒收的違建，因公共利益需要，由規(guī)劃國土部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以依照法定程序有償收回國有土地使用權(quán)，可以遵循等價(jià)值原則給予貨幣補(bǔ)償，具體標(biāo)準(zhǔn)可以參照市政府征地補(bǔ)償有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；

對位于未完善征轉(zhuǎn)手續(xù)土地上的沒收違法建筑，則征收、出讓、統(tǒng)籌三種模式。

處置收入如何處理？

針對違建進(jìn)行資產(chǎn)處置的前提是不影響規(guī)劃實(shí)施且符合工程質(zhì)量、消防安全、地質(zhì)安全條件；處置工作經(jīng)費(fèi)納入相關(guān)部門預(yù)算，處置收入在抵扣相關(guān)稅費(fèi)后，按規(guī)定上繳國庫。

若當(dāng)事人對行政處罰逾期不履行，怎么辦？

在執(zhí)行過程中，若行政處罰決定書生效，當(dāng)事人對行政處罰決定逾期不履行的，作出行政處罰決定的規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人發(fā)出催告書。當(dāng)事人法定期限屆滿不起訴又拒不配合移交或者申請行政復(fù)議、提起行政訴訟，行政處罰決定被維持、訴訟請求被駁回的，由作出行政處罰決定的規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

前后政策能否銜接仍需觀察

過去多年來，深圳一直試圖找到處理違法建筑的方法。

2009年6月2日，正式施行《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，將不同時(shí)期、不同類型的違法建筑全部納入處理范疇，要求在普查基礎(chǔ)上，對全市違法建筑采取確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒收、臨時(shí)使用等方式分期分批處理。

2013年12月30日，規(guī)土委又發(fā)布《〈深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定〉試點(diǎn)實(shí)施辦法》，從2014年4月1日起，在1個(gè)街道和15個(gè)社區(qū)開展為期15個(gè)月的處理試點(diǎn)工作；但試點(diǎn)期間、試點(diǎn)范圍內(nèi)沒有歷史違建在處理確認(rèn)、拆除、沒收、臨時(shí)使用等方面完成處理確認(rèn)全流程。

試點(diǎn)工作結(jié)束后，深圳市根據(jù)試點(diǎn)報(bào)告啟動(dòng)《實(shí)施辦法》的修訂，擬對符合“一戶一棟”的原村民住宅類歷史違建、學(xué)校、醫(yī)院等公共配套類和生產(chǎn)經(jīng)營性歷史違建予以優(yōu)先處置；對處于國有用地、基本農(nóng)田、水源保護(hù)區(qū)、高壓走廊、原水管藍(lán)線、土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的禁止建設(shè)區(qū)等范圍或存在嚴(yán)重安全隱患的歷史違建堅(jiān)決予以拆除或沒收；統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)，保持政策銜接；并建立綜合管理制度，將歷史違建納入安全監(jiān)管體系及基層公共服務(wù)體系，消除安全隱患。

此前，據(jù)深圳特區(qū)報(bào)消息，2016年，深圳市通過城市更新、土地整備拆除消化307萬平方米違法建筑。

2018年9月，深圳市又發(fā)布《深圳市政府關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留產(chǎn)業(yè)類和公共配套類違法建筑的處理辦法》，從10月10日起該市將施行新政：符合特定條件的歷史違建，可直接申請為商品性質(zhì)房地產(chǎn)；不符合特定條件的生產(chǎn)經(jīng)營性歷史違建，則可按照申請辦理為商品性質(zhì)時(shí)市場評估地價(jià)的50%補(bǔ)繳地價(jià)；商業(yè)、辦公類歷史違建，按照申請辦理為商品性質(zhì)時(shí)的市場評估地價(jià)補(bǔ)繳地價(jià)。

對此，財(cái)經(jīng)雜志認(rèn)為，此舉雖未涉及住宅類小產(chǎn)權(quán)房，但依然被不少人視為在將“不合法的事情合法化”這一敏感問題上小心翼翼地撕開了一道口子。

而這次出臺沒收違建細(xì)則，深圳能否推動(dòng)解決歷史遺留違建、清理整合零散用地、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、盤活掌握在原農(nóng)村集體組織手中的大量土地、為城市發(fā)展拓展空間，仍值得觀察。