本文轉(zhuǎn)自微信公眾號(hào)“俠客島”（ID：xiake_island）

上周日，俠客島在北京舉辦了島叔呂德文的線下沙龍，和三十余位島友一起，聊了聊基層治理面臨的問題與困境。

作為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員、博士生導(dǎo)師，在漫長的基層調(diào)研尤其是村鎮(zhèn)調(diào)研中，呂德文都發(fā)現(xiàn)了什么？今天我們?yōu)槲茨艿綀龅膷u友備下了沙龍中的一線干貨。看完后，或許會(huì)有不同視角和收獲。

今天的社會(huì)它到底發(fā)生了什么？實(shí)際上很難界定。每個(gè)人眼中都有它自己的世界，同樣一件事情我們?nèi)タ此瑫?huì)有很多不同的看法。比如我調(diào)研，你去問村干部，去問普通的村民，去問鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)、縣領(lǐng)導(dǎo)，可能想法都不一樣。 因?yàn)榇蠹铱捶ǘ疾灰粯?，所以有意思?

社會(huì)學(xué)的一個(gè)好處，就是可以在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象里面，找到它的一些核心機(jī)制，不一定非常準(zhǔn)確，也不一定非常武斷，但是確實(shí)給我們提供看世界的一個(gè)角度。

灰色

我的專業(yè)是基層治理，我自己把這個(gè)角度概括為一個(gè)詞，“灰色”。

我們經(jīng)常看到媒體報(bào)道也好，學(xué)術(shù)研究也好，實(shí)際上有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是看這個(gè)世界都是非黑即白的。一出事情就是政府很粗暴，警察很粗暴，城管亂打人，或者反過來說弱勢群體很可憐，等等，一下子把我們的生活體驗(yàn)和情緒調(diào)動(dòng)起來。實(shí)際上我們這個(gè)社會(huì)不太缺情緒，缺的是對(duì)情緒的理性呈現(xiàn)。

所謂“灰色”，就是里面有很多復(fù)雜性，實(shí)際上很難用簡單的意識(shí)形態(tài)，或者一個(gè)道理、一個(gè)判斷去呈現(xiàn)出來。我們現(xiàn)在很喜歡用“大詞”來判斷一件事，但實(shí)際上這種“大詞”往往沒什么解釋力。說到底，這深層次的原因也許是我們根本就不了解身邊正在發(fā)生什么。

比如80后，小時(shí)侯可能經(jīng)歷過營養(yǎng)不良，但是沒有經(jīng)歷過餓肚子。這么一個(gè)簡單的事實(shí)，但其實(shí)發(fā)生的時(shí)間并不是很長。六七十年代的人，很多人都有餓肚子的經(jīng)歷。短短這么一段時(shí)間，這個(gè)世界發(fā)生了多大的變化，但誰去呈現(xiàn)這個(gè)變化呢？

又比如說，現(xiàn)在有很多基層同志，他煩惱的是沒有辦法跟群眾接觸，沒有時(shí)間跟群眾接觸。他大量的工作都是應(yīng)付上面的各種要求。但是就在十幾年前，基層工作的同志最煩惱的事情恐怕就是天天要跟群眾打成一片，跟群眾做工作，發(fā)生各種各樣的沖突。其實(shí)時(shí)間不長，也就是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后的事，十幾年。

做社會(huì)問題研究，從歷史比較的視角、動(dòng)態(tài)社會(huì)變遷的視角去看，其實(shí)基層治理、整個(gè)社會(huì)的狀況比以前好了很多，這是毫無疑問的。假設(shè)我們過去基層存在的問題主要涉及到生存問題、涉及很根本性的一些問題的話，今天的問題，我覺得只要政策、措施比較適宜，基本上都是可以解決的。

困境

目前基層治理存在的問題主要有兩種。

一種是上級(jí)要求的事項(xiàng)跟基層治理實(shí)際之間的不匹配。比如基層經(jīng)常面對(duì)的，所有事都要辦事留痕。

我見到有些地方搞網(wǎng)格化，所有事項(xiàng)都要進(jìn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。村里電線桿上有個(gè)小廣告，按正常情況，村民見到撕了就完了，或者打電話讓村干部撕了就好，不行讓村里的保潔員處理也可以嘛。有了系統(tǒng)之后呢，村干部得先拍個(gè)照傳導(dǎo)系統(tǒng)里面，什么時(shí)間在某地有個(gè)小廣告，然后平臺(tái)派單，一級(jí)級(jí)下派，溜了一圈，最后還是轉(zhuǎn)到這個(gè)村、讓保潔員去撕掉。

這種方式的好處是考核方便，但實(shí)際上增加了不少行政成本。本來村莊自治可以自我解決的問題，沒必要進(jìn)入非常整齊劃一的這么個(gè)系統(tǒng)里去。為了完成任務(wù)、表示效率很高，村干部每個(gè)月都得處理多少單事情，經(jīng)常就是村干部說啊我發(fā)現(xiàn)這里有垃圾，拍照上傳，然后清理掉，再拍照上傳。

這種如果說不好聽的屬于“沒事找事”的話，另一種基層治理的問題就是“有事找不上”。今天我整個(gè)基層社會(huì)已經(jīng)高度流動(dòng)，很多地方都已經(jīng)空心化了；一部分以前村里面自己可以解決的問題現(xiàn)在解決不了了，要找人解決也找不上。

基層社會(huì)有很多東西是處于由白到黑的過渡地帶。很多事情從執(zhí)法的角度去做，實(shí)際上并不容易，往往執(zhí)法成本很高，或者根本就沒辦法執(zhí)法?，F(xiàn)代社會(huì)里面，村莊內(nèi)部已經(jīng)失去了自我規(guī)范、自我約束的能力，社會(huì)自我調(diào)節(jié)能力已經(jīng)沒有了。

比如說中部地區(qū)，湖南湖北的人情費(fèi)非常高，老百姓都受不了。你生孩子辦個(gè)周歲我可以理解，什么三歲、六歲、九歲、十二歲，都要辦，這就很夸張了。考高中要辦，考大學(xué)也要辦。甚至有個(gè)地方母豬生了個(gè)小豬仔都要辦酒。

而且村莊是沒有辦法自我調(diào)節(jié)的，你一個(gè)人宣布說我以后不辦酒，別人一個(gè)會(huì)說你傻，過去的投入都賺不回來了；另一個(gè)還會(huì)說你不走人情，等你哪天家里有事了，不可能有人來的。所以所有人都是咬著牙把酒辦下去。村莊內(nèi)部沒有調(diào)節(jié)機(jī)制了。

這時(shí)候怎么辦？很多地方政府，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)介入，搞一個(gè)紅白理事會(huì)，宣布說哪些可以辦，哪些禁止辦。大家都拍手稱快。很多外來的中產(chǎn)階級(jí)看到這樣的新聞會(huì)說，哎呀你這政府要不得，怎么能干預(yù)老百姓自己的生活呢？但其實(shí)本地人的反應(yīng)都是特別歡迎這種干預(yù)，你不干預(yù)，大家還有意見。

說這個(gè)的意思是，當(dāng)現(xiàn)在村莊內(nèi)部傳統(tǒng)的自我規(guī)范、自我制約力量衰落、沒有合理的調(diào)解機(jī)制時(shí)，就不是政府作為太積極的問題，而是是否作為的問題。

轉(zhuǎn)型

今天我們的社會(huì)治理問題，與過去相較，治理對(duì)象、內(nèi)容、方法都已經(jīng)發(fā)生了全新的轉(zhuǎn)變。一些現(xiàn)存問題實(shí)質(zhì)上是社會(huì)轉(zhuǎn)型必然帶來的問題。在轉(zhuǎn)型這個(gè)大層面上，這些問題都是客觀存在，且不好解決的。

比如治理水平粗糙，一些行政層面的負(fù)面因素都有待解決。一是機(jī)構(gòu)臃腫，正式人員之外，任何途徑往下走，在最低一級(jí)都還有很多協(xié)管員，可能800人的村莊里設(shè)置了二三十個(gè)領(lǐng)工資的崗位；二是行政有惰性，上面派來一件事情辦一下，沒有更多的時(shí)間和精力去積極主動(dòng)地為百姓辦事；三是部分治理方式粗暴，最后就是一出問題就捂著蓋著，不揭蓋子。

但也有值得表揚(yáng)的地方，目前中國整個(gè)的行政體系實(shí)際上是比較現(xiàn)代化的。沒有任何一個(gè)國家的公務(wù)員系統(tǒng)，像我們國家的干部這么勤奮，尤其是基層干部?，F(xiàn)在這個(gè)季節(jié)，如果你在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，24小時(shí)不能關(guān)機(jī)，防汛。叫你值班你就值班，叫你去呆著就得去。我前陣子去調(diào)研，那邊區(qū)長周末晚上都在值班，半夜時(shí)候打電話查崗，自己開個(gè)越野車去看水庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普通干部肯定也一樣。

前幾年流行一個(gè)說法，說中國的官民比是多少，跟全世界比，跟唐朝比，很流傳。但是真正研究國家治理時(shí)候你會(huì)發(fā)現(xiàn)，并不是這樣。我們現(xiàn)在嚴(yán)格控制編制，但確實(shí)雇傭了很多那種半正式的人員，各種協(xié)管員之類。即便把這些加上去，跟整個(gè)的治理的負(fù)荷水平來講，不算高。我們國家是一個(gè)全能型的政府，別的國家基本上都是有限責(zé)任公司，我們是無限責(zé)任公司，所有的問題，包括跟家里面吵架，都可以找基層政府。

今天來的有民警，派出所工作的同志都很清楚。城市好一點(diǎn)，你如果在農(nóng)村，110接警里面相當(dāng)大的比例都是家庭矛盾。農(nóng)村沒有特別多的治安警情，110統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一看，大部分都是家庭矛盾。夫妻吵架為啥找警察？因?yàn)?10出警要求5分鐘到崗啊，村干部可能還故意延遲個(gè)半小時(shí)讓你夫妻消消氣。

其實(shí)，從整體行政效率講，我們目前“自上而下”要求較高，也相當(dāng)高效。但與之相對(duì)，另一個(gè)重要的問題是，行政資源是有限的，非常的有限，所以越到基層，越會(huì)發(fā)現(xiàn)實(shí)際能做的事很少，而上面的要求又高。

有句話說得好，“上面千條線，下面一根針”，就是說你任何事情在上層的時(shí)候，往往有很多部門；但是越到下面的時(shí)候，可能很多部門就對(duì)應(yīng)了一個(gè)人，每個(gè)人都要解決很多攤子的事情。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有個(gè)很重要的一個(gè)特點(diǎn)，就是養(yǎng)著一大幫不做事的人，就是四五十歲、50多歲快要退休的那一幫人，基本上是不做事的。

在這個(gè)情況下怎么去回應(yīng)老百姓的需求？公安機(jī)關(guān)、城管在具體的落實(shí)層面就成了典型案例。如何具體理解街頭執(zhí)法的困境？從上面說的整個(gè)國家、社會(huì)的脈絡(luò)進(jìn)入，使用“灰色”的視角，就能看的很清楚。

所有的街頭執(zhí)法要面臨的問題都是類似的。在陌生的環(huán)境中，面對(duì)執(zhí)法對(duì)象的不確定性，無法掌握他全面的身份信息，城管甚至無權(quán)查看別人的身份證，所以即使面對(duì)一個(gè)很小的攤販，都無法真正解決問題，往往被指責(zé)為“不作為”；另一個(gè)極端是，一旦出事，城管做出了執(zhí)法又會(huì)被詬病為“粗暴”執(zhí)法。

其實(shí)執(zhí)法本身很簡單，就是按法律法規(guī)辦事，為什么我們現(xiàn)在覺得前面要加個(gè)形容詞？因?yàn)槿藗冋J(rèn)為惟其如此才能定義執(zhí)法的現(xiàn)狀，這也說明事情本身有足夠多灰色的、復(fù)雜性。

在城管這個(gè)例子上，不太可能產(chǎn)生強(qiáng)勢作為。一出問題的時(shí)候，比如媒體一報(bào)道，城管會(huì)先自己處理自己的執(zhí)法者。所以現(xiàn)在城管為達(dá)考核指標(biāo)基本依靠人海戰(zhàn)術(shù)，或者最后選擇與攤販“和諧共處”。

今天的基層社會(huì)的正常形態(tài)就是“復(fù)雜性”，實(shí)際上無論是村莊還是街頭都有更甚于此的灰色地帶。只要有利益的地方，基本上都有團(tuán)伙。如果你看城市里有個(gè)攤販集中的、又很有秩序的地方，背后一定有團(tuán)伙管理，否則不會(huì)這么一直有秩序。

對(duì)城管來說，連個(gè)體的攤販都對(duì)付不了，有團(tuán)伙就更對(duì)付不了。你找派出所嗎？出了問題可以找，沒出問題的話攤販問題本身就不歸他管。村里也一樣，尤其是征地拆遷的時(shí)候。

所以，所有人都期待著我們的社會(huì)加速轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)完了就好了。但其實(shí)轉(zhuǎn)型完了也有之后的問題。

治理

如果要做一個(gè)粗略總結(jié)的話，基層治理的問題，首先就是上級(jí)政策跟基層不匹配、造成資源浪費(fèi)的問題。二就是基層社會(huì)轉(zhuǎn)型，制造了很多新生事物，這些事情可能以前政府就沒有管過。不管不行，一管又出亂子。

第三個(gè)就是基層社會(huì)中本質(zhì)上存在的模糊、無法定性的問題。因?yàn)榛疑詿o法定性，公權(quán)力進(jìn)去之后無所適從。

比如沙石盜采，看上去很簡單，其實(shí)很復(fù)雜。在河道里，一般歸基層水務(wù)局管；河道外，就是國土部門管。但是有權(quán)限的執(zhí)法大隊(duì)就那么幾個(gè)人，有執(zhí)法證的縣級(jí)執(zhí)法隊(duì)員也就那些，但是一個(gè)縣怎么也有二三十萬人，好多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一級(jí)一級(jí)，基本上執(zhí)法力量都到不了。

違法的人還很懂法律，鉆空子的人把法律研究得很透。比方說我做田野調(diào)查的地方有個(gè)街道，有管理攤販的團(tuán)伙，那個(gè)頭子就說，最近中央掃黑，最近我不收保護(hù)費(fèi)了，但是我還管著，這個(gè)地盤還是我的，暫時(shí)不收了，但是哪一天開始繼續(xù)收，沒說。

這種事里面線條很長，不好挖。每個(gè)部門的政策目標(biāo)也不一樣，相互之間協(xié)調(diào)制造了很多縫隙，就給這些灰色人群、灰色利益留下了很大空間。這些需要實(shí)際解決的困難，每時(shí)每刻都在發(fā)生，標(biāo)記著我們這個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的刻度，也給治理能力的現(xiàn)代化提出了很多問題。

整理編輯 點(diǎn)蒼居士