9月14日，中國人大網(wǎng)公開了全國人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的《關(guān)于2023年度政府債務(wù)管理情況的監(jiān)督調(diào)研報(bào)告》。全文如下：

全國人民代表大會常務(wù)委員會：

習(xí)近平總書記多次就防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理監(jiān)督作出重要部署。黨的二十屆三中全會提出，完善政府債務(wù)管理制度，強(qiáng)化人大政府債務(wù)管理監(jiān)督。本次常委會聽取和審議國務(wù)院關(guān)于2023年度政府債務(wù)管理情況的報(bào)告，是建立健全政府債務(wù)管理情況報(bào)告制度后的首次。全國人大常委會堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央部署要求，趙樂際委員長多次聽取匯報(bào)、作出指示批示，對建立好、實(shí)施好政府債務(wù)管理情況報(bào)告制度提出明確要求；李鴻忠副委員長出席全國政府債務(wù)監(jiān)督工作座談會并講話，對加強(qiáng)政府債務(wù)監(jiān)督工作作出部署。

按照《全國人大常委會2024年度監(jiān)督工作計(jì)劃》，本次常委會會議聽取和審議國務(wù)院關(guān)于政府債務(wù)管理情況的報(bào)告，由常委會預(yù)算工作委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會負(fù)責(zé)做好相關(guān)工作。今年3月以來，預(yù)算工作委員會先后召開座談會，聽取國務(wù)院財(cái)政、發(fā)改、工信、人民銀行、金融監(jiān)管、證監(jiān)、審計(jì)等部門關(guān)于實(shí)施一攬子化債方案情況的介紹，赴北京、天津、遼寧、吉林、江蘇、河南、湖南、廣東、貴州、云南、甘肅等11省（市）開展專題調(diào)研，委托河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、江西、湖北、廣西、重慶、四川、寧夏等9省（區(qū)、市）人大常委會預(yù)算工委和大連、長沙、南寧市人大常委會預(yù)算工委等3個(gè)全國人大常委會預(yù)算工委基層聯(lián)系點(diǎn)開展調(diào)研，廣泛聽取各方面情況介紹和意見建議。在上述工作基礎(chǔ)上形成了監(jiān)督調(diào)研報(bào)告。全國人大常委會副委員長肖捷、張慶偉指導(dǎo)和參加有關(guān)調(diào)研活動，全國人大財(cái)經(jīng)委側(cè)重預(yù)算審查監(jiān)督工作的部分組成人員、部分全國人大預(yù)算審查聯(lián)系代表參加有關(guān)調(diào)研活動。現(xiàn)將主要情況報(bào)告如下。

一、我國政府債務(wù)的發(fā)展歷程

政府債務(wù)是指政府憑借其信譽(yù)，作為債務(wù)人按照有償原則、通過發(fā)行債券等方式籌集財(cái)政資金的一種方式。政府舉債是逆周期宏觀調(diào)控的重要工具，也可以滿足階段性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、履行公共職能等需要，符合代際公平的原則。

（一）國債情況。改革開放前，除了建國初期曾發(fā)行過人民勝利折實(shí)公債、國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債外，我國一段時(shí)期內(nèi)處于“既無內(nèi)債、又無外債”的狀態(tài)。1981年重啟發(fā)行國債，為改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持；1988年開放國債二級市場。1994年頒布實(shí)施預(yù)算法，發(fā)行國債成為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的主要方式。1998年我國實(shí)施積極的財(cái)政政策以應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，將國債作為財(cái)政政策的重要工具。為規(guī)范發(fā)債行為，增加國債管理的主動性和靈活性，2006年我國國債管理從發(fā)行額管理改為實(shí)施余額管理制度，全國人大審批年度預(yù)算赤字和年末國債余額限額，國務(wù)院在年度國債余額限額內(nèi)自行決定發(fā)行和償付。2008年以來，我國連續(xù)17年實(shí)施積極的財(cái)政政策，并在1998年以后發(fā)行了四次特別國債（不計(jì)入財(cái)政赤字，納入國債余額管理），有力支持了金融改革、抗擊新冠疫情和國家“兩重”建設(shè)。國債在我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和宏觀調(diào)控中發(fā)揮十分重要的作用。

（二）地方政府債務(wù)情況。上世紀(jì)90年代以來，隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，地方政府為推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，存在較為強(qiáng)烈的融資需求，但相關(guān)法律嚴(yán)格限制地方政府自行發(fā)債。實(shí)踐中，不少地方政府通過設(shè)立融資平臺公司等方式舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。2014年以來新修改的預(yù)算法為地方政府舉債融資開了前門，同時(shí)經(jīng)過審計(jì)署全面審計(jì)、財(cái)政部核實(shí)，并經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，將截至2014年底地方政府通過融資平臺公司等舉借的債務(wù)納入預(yù)算管理，發(fā)行地方政府債券予以置換。同時(shí)，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行、疫情沖擊等，中央加大宏觀調(diào)控力度，在實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)政策同時(shí)，增加政府債務(wù)限額。在這期間，不少地方仍然違法違規(guī)舉債或變相舉債融資，局部地區(qū)問題突出。

二、加強(qiáng)政府債務(wù)管理和監(jiān)督情況

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視加強(qiáng)政府債務(wù)管理和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解，多次作出重要講話和指示批示。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，更好統(tǒng)籌政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，建立防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制等。這為加強(qiáng)政府債務(wù)管理監(jiān)督工作提供了根本遵循。2018年以來，黨中央出臺一系列相關(guān)文件，有力指導(dǎo)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理和監(jiān)督、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作。

（一）國務(wù)院及其財(cái)政等部門認(rèn)真抓好政府債務(wù)管理。持續(xù)深化國債管理改革，加強(qiáng)發(fā)揮國債宏觀調(diào)控功能，健全發(fā)行和市場監(jiān)管機(jī)制，完善國債收益率曲線，促進(jìn)國債市場發(fā)展。強(qiáng)化地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，加強(qiáng)地方政府債券發(fā)行、專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理，建立健全應(yīng)急處置、信息公開和常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建地方政府法定債務(wù)管理“閉環(huán)”。

（二）各地認(rèn)真落實(shí)政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范化解主體責(zé)任。各地黨委、政府高度重視政府債務(wù)管理和監(jiān)督工作，成立政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，建立多部門協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，統(tǒng)籌開展本地區(qū)債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作。各地結(jié)合本地實(shí)際，逐步建立健全覆蓋政府債務(wù)“借用管還”全過程的制度體系，持續(xù)加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，穩(wěn)妥化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各地堅(jiān)決遏制增量，積極化解存量，通過安排財(cái)政資金、動用資產(chǎn)資源等方式償還債務(wù)。

（三）各級人大及其常委會依法加強(qiáng)政府債務(wù)審查監(jiān)督。2018年以來，全國人大及其常委會在審查批準(zhǔn)年度預(yù)算決算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、開展審計(jì)查出突出問題整改監(jiān)督等工作中，將政府債務(wù)特別是地方政府債務(wù)作為重要內(nèi)容，提出審查意見，推動健全完善地方政府債務(wù)制度，督促整改問責(zé)，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并建立聽取和審議政府債務(wù)管理情況報(bào)告制度。地方各級人大認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)政府債務(wù)審查監(jiān)督的決策部署，持續(xù)推動改進(jìn)完善預(yù)算決算編報(bào)，完善政府債務(wù)審查監(jiān)督法規(guī)制度建設(shè)，并綜合運(yùn)用多種方式手段，切實(shí)增強(qiáng)審查監(jiān)督實(shí)效。

三、存在的主要困難和問題

調(diào)研中，各方面普遍反映，政府債務(wù)在支持我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。一是保障積極財(cái)政政策實(shí)施，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能作用，有效籌集資金，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期變化，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。二是大量資金投向城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、醫(yī)療、交通、文化等民生領(lǐng)域，彌補(bǔ)了短板弱項(xiàng)，增強(qiáng)了人民群眾幸福感獲得感。三是形成不少的優(yōu)良資產(chǎn)，既有良好的基礎(chǔ)設(shè)施，也有對關(guān)鍵領(lǐng)域的投入和支持，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。四是推動債券市場發(fā)展。國債與地方政府債的發(fā)行為金融市場增加更大規(guī)模的安全資產(chǎn)供給，有利于促進(jìn)我國債券市場發(fā)展、培育長期投資者隊(duì)伍、促進(jìn)人民幣國際化。同時(shí)，各方面還反映，我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但當(dāng)前政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范化解還存在不少困難和問題。

（一）局部地區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。近年來政府債務(wù)規(guī)模增長較快，有的地方債務(wù)規(guī)模較大、風(fēng)險(xiǎn)等級高，容易造成風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）政府債務(wù)預(yù)算管理有待加強(qiáng)。一些地方反映，能夠?qū)崿F(xiàn)融資收益平衡的專項(xiàng)債項(xiàng)目越來越少，專項(xiàng)債兼顧收益性、公益性、拉動投資等多方面的目標(biāo)難度加大。全國政府債務(wù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系尚不完善。與負(fù)債管理相對應(yīng)的資產(chǎn)管理制度尚未規(guī)范建立。

（三）市場化約束機(jī)制不夠健全。地方政府債券發(fā)行中，項(xiàng)目信息披露不充分。一些金融機(jī)構(gòu)融資審核管理不夠嚴(yán)格。信用評級機(jī)構(gòu)出具的信用評級結(jié)果沒有體現(xiàn)各地財(cái)政經(jīng)濟(jì)債務(wù)狀況的差異性。

（四）法律約束和追責(zé)問責(zé)需加大力度。預(yù)算法對地方政府債務(wù)發(fā)行、使用和管理的規(guī)定比較原則，相關(guān)配套法規(guī)制度不夠健全完善。不少地方貫徹實(shí)施預(yù)算法有關(guān)政府債務(wù)管理的規(guī)定不夠嚴(yán)格，有的未按法律規(guī)定進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。有的地方人大監(jiān)督作用尚未有效發(fā)揮。

四、意見建議

要全面貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，樹牢正確政績觀，加快科技創(chuàng)新，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動高質(zhì)量發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加綜合財(cái)力，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合調(diào)研情況，就進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理和監(jiān)督、防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提出以下意見建議。

（一）更好統(tǒng)籌政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展。適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和財(cái)政可持續(xù)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長、資產(chǎn)負(fù)債、財(cái)力狀況等因素，探索研究建立適合我國國情的政府債務(wù)規(guī)?？刂茩C(jī)制，形成對政府債務(wù)合理水平的穩(wěn)定預(yù)期。加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的分析預(yù)測，合理確定政府債務(wù)規(guī)模，更好發(fā)揮政府債務(wù)在逆周期調(diào)節(jié)、跨周期設(shè)計(jì)中的重要作用。

（二）加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制。優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化對超長期特別國債項(xiàng)目和資金的全過程監(jiān)管。合理安排國債期限結(jié)構(gòu)，完善國債收益率曲線，更好發(fā)揮其在金融市場上的定價(jià)基準(zhǔn)作用。健全專項(xiàng)債投資項(xiàng)目科學(xué)決策機(jī)制，做實(shí)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備，杜絕脫離實(shí)際、超出財(cái)政承受能力和資金來源不落實(shí)的投資行為。加強(qiáng)項(xiàng)目收益融資平衡變化情況動態(tài)監(jiān)測。

（三）更好發(fā)揮市場化約束機(jī)制作用。改進(jìn)完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)。進(jìn)一步推動政府債務(wù)信息公開。加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督。強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)違法違規(guī)和失職行為的追責(zé)問責(zé)。完善地方政府債券信用評級制度。加強(qiáng)政府債券市場建設(shè)。

（四）強(qiáng)化政府債務(wù)管理法律約束和追責(zé)問責(zé)。健全完善政府債務(wù)法律體系，強(qiáng)化法律約束。進(jìn)一步加強(qiáng)各級人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。壓實(shí)地方責(zé)任，健全地方政府舉債終身問責(zé)和債務(wù)問題倒查機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、人大預(yù)算審查監(jiān)督的有機(jī)貫通、相互協(xié)同，形成監(jiān)督工作合力。