全國政府采購規(guī)模一年超過3萬億元，這筆巨額資金能否規(guī)范、高效使用，一直是外界關注的重點。

近期，一些省份陸續(xù)公開了2023年當地預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告（下稱“審計報告”），這些報告在肯定政府采購助力經濟社會高質量發(fā)展的同時，也發(fā)現了一些問題。

這些問題包括，一些部門單位無預算、超預算采購，隨意性大。政府采購程序不合規(guī)，有的未履行公開招標程序或先實施后招標。政府采購中，串通投標、違規(guī)轉包現象時有發(fā)生，有的招投標文件內容設定不合理，設置傾向性條款及評分規(guī)則；有的未進行價格比對導致采購價格偏高。政府購買服務不規(guī)范，有的部門單位將應直接履職的事項外包給第三方實施等。

西南財經大學財稅學院副教授黃昊告訴第一財經，從審計報告上述問題來看，政府采購管理相關違法違規(guī)問題仍然呈現出普遍性和多發(fā)性，甚至部分地區(qū)涉及問題金額巨大、影響較為惡劣。

“對于政府采購領域出現的典型問題我們應辯證地看，既要高度重視，積極整改提高，又要認識到政府采購業(yè)務本身具有一定的復雜性、牽涉面廣，客觀上也容易滋生違規(guī)問題，需要伴隨著市場機制、社會信用和法治環(huán)境的不斷完善而逐步解決?！秉S昊說。

今年7月，國務院辦公廳公開《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規(guī)體系、促進產業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》（下稱《方案》），明確政府采購重點改革任務，強化政府采購監(jiān)管，推動整頓市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境，同步推進完善法律制度和政策功能。

政府采購幾大問題及背后原因

所謂政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。財政部數據顯示，2022年全國政府采購規(guī)模約3.5萬億元，占全國財政支出比重近10%。

黃昊表示，政府采購作為財政資金重要支出方式，一頭連著政府，一頭連著市場，關乎國家財政運行和宏觀調控質效。政府采購是財政性公共資金使用的密集領域，因而也是各級審計機關工作的重點。

根據地方審計報告，一些部門單位無預算、超預算采購情形時有發(fā)生。比如，內蒙古審計報告稱，3個部門未編制政府采購預算1.17億元，采購隨意性較大。江蘇審計報告指出，300多家單位超預算、甚至無預算采購，共計50.54億元。

黃昊認為，這反映采購單位對預算管理重視不夠，未能做到“應編盡編”“無預算不采購”的基本要求。部分采購單位的業(yè)務、財務及資產管理部門信息傳遞和溝通不足、未經詳細調研，以及需求預測本身難度和政府專項資金撥付、使用的時效性等原因導致填寫的項目預算金額與實際采購需求不相符，預算約束減弱。

一些部門單位政府采購程序不合規(guī)，甚至規(guī)避政府采購程序，也是此次地方審計查出的一大重點問題。

浙江審計報告稱，7家單位未執(zhí)行政府采購程序或采購程序不合規(guī)，涉及金額1.18億元。山西審計報告指出，省公安廳等6個部門未履行政府購買服務程序，直接向公益二類事業(yè)單位撥款1.17億元。湖南審計報告稱，16個部門未嚴格執(zhí)行采購程序，先提供服務后補簽合同，采購流于形式，涉及合同金額約0.59億元。

四川審計報告稱，6個單位將17個項目通過“化整為零”、直接指定等方式規(guī)避政府采購程序，涉及資金7412.54萬元。

湖北省政府采購和公共資源交易中心的專家?guī)鞂＜掖抟槐嬖V第一財經，一些地方為了政績而法律意識淡薄，為加快推進項目，從而違反招投標有關流程直接上馬相關項目，未履行公開招標程序或先實施后招標，有的部門單位通過“化整為零”、直接指定等方式規(guī)避政府采購。但事后為了規(guī)避追責，于是就制造了一系列的所謂“假標”“蘿卜標”。也有個別單位當時由于走規(guī)范的招標流程項目完成時間達不到，便委托熟知的供應商先提供服務后補簽合同。

政府采購中，一些串通投標、違規(guī)轉包現象時有發(fā)生。

比如，河北審計報告稱，3個部門招標程序倒置、串通投標、評標不規(guī)范，涉及1.18億元。3個部門政府采購項目違規(guī)轉包，涉及1175.27萬元。內蒙古審計報告稱，某單位信息中心改造項目為內定中標企業(yè)量身定制招標文件，企業(yè)以239.7萬元價格中標后又將項目以53.5萬元外包，賺取差價186.2萬元。

崔一兵表示，部分采購人、招標代理機構和投標人為牟取不當得利，有的相互勾結，串通投標、違規(guī)轉包，有的在招標前已經安排單位進場施工了。一些地方和部門領導插手招投標被查的案件時有發(fā)生。

黃昊表示，出于獲取私有收益的動機，一些采購主體會選擇與供應商合謀，例如設置傾向性條款、不使用公開招標、直接指定等方式幫助供應商中標，滋生腐敗問題。

比如，海南審計報告稱，去年省審計廳共移送違紀違法問題線索26宗，涉及55人、3.84億元。移送事項中，就包括政府采購等過程中把關不嚴、濫用職權、以權謀私，造成國有資金、國有資源資產損失。

有的政府采購中，招投標文件內容設定不合理，設置傾向性條款及評分規(guī)則；有的采購方式不合規(guī)；有的未進行價格比對導致采購價格偏高。

比如，海南審計報告稱，11個部門存在未按規(guī)定公開招標、以不合理條件對供應商實行差別待遇或歧視待遇、未進行價格比對導致采購價格偏高等問題，金額1.13億元。

崔一兵表示，實踐中地方設置傾向性條款及評分規(guī)則，就是違法將某一個供應商或產品生產廠家特有的或優(yōu)勢很強的企業(yè)業(yè)績、資質、榮譽、人員職稱、執(zhí)業(yè)證書、產品技術參數、獲獎情況等作為資格門檻或加減分項，排除其他潛在的供應商。最終會使得真正優(yōu)秀的供應商或中小企業(yè)難以中標，而政府采購價格不低，服務質量也不會好，最終受損的是公眾利益。

黑龍江審計報告稱，283個省直部門單位的776個商品采購價高于同期同款商品采購平均價，多支付財政資金115.62萬元。

另外，審計還發(fā)現，一些部門單位政府采購項目執(zhí)行緩慢，有的項目未按約定落實合同條款。

比如，四川審計報告稱，1101個政府采購項目執(zhí)行緩慢，預算15.7億元，實際支付0.95億元，為預算的6.05%。533個項目6.74億元至年底仍未進入政府采購程序。24個項目資金下達不及時、工作推進緩慢，3.29億元采購合同款至2024年4月仍未支付。

崔一兵分析，有的招標人預算資金不到位或挪用了項目款，導致政府采購合同無法執(zhí)行。有的地方和部門負責人“新官不理舊賬”，導致違約。有的地方和部門辦事拖拉或怕擔責，以審計、過會等一堆冠冕堂皇的理由，無期限地拖延驗收和付款。

政府采購中，從結構來看，除了采購貨物、工程外，還包括采購政府購買服務。審計發(fā)現，一些部門單位將應直接履職的事項外包給第三方實施，有的將政府購買服務事項委托給不得作為承接主體的公益一類事業(yè)單位實施等。

比如，廣東審計報告稱，4個部門和1家所屬單位以政府購買服務等方式將應由本單位直接履職的事項委托外單位或下屬單位實施，涉及金額1616.1萬元。3個部門以政府購買服務名義變相用工，涉及金額121.02萬元。江蘇審計報告稱，2家公益一類事業(yè)單位違規(guī)參與服務類政府采購，涉及金額1.4億元。

崔一兵表示，一些部門單位將應直接履職的事項外包給第三方實施，是典型的怕擔責或懶政行為，給國家造成了不必要的財政支出，甚至可能存在謀取私利的情形。

黃昊認為，部分單位采購經辦人員及相關代理機構專業(yè)能力不足、法律意識不強，對政府采購相關政策法規(guī)了解不足，這也是導致當前政府采購領域問題多發(fā)的一個重要原因。

國務院已出招

黃昊表示，上述審計報告中暴露的政府采購相關問題，與目前政府采購制度不夠健全直接相關。比如政府采購法、招標投標法及其實施條例，以及各地方的相關規(guī)定等，整體系統性和協同性不足，既有重復規(guī)定，也有條文解釋沖突，適應性存在爭議。

“另外，目前的制度體系缺乏對具體模式操作細節(jié)的規(guī)定，特別是未能考慮不同單位類型（例如行政單位、醫(yī)院、高等院校等）在采購物品、程序方面的差異，導致制度剛性不足。而與供應商管理、專家評標等相關的信用懲戒體系建設不夠完善，政府采購項目績效評價體系建設關注不足，也是導致政府采購領域上述問題的制度層面原因?！秉S昊說。

事實上，針對政府采購領域突出問題，今年7月，國務院辦公廳印發(fā)前述《方案》，采取了針對性解決舉措。

比如，針對當前政府采購領域反映突出的采購人設置差別歧視條款、采購代理機構亂收費、供應商提供虛假材料、供應商圍標串標等四類違法違規(guī)行為，財政部將牽頭組織開展專項整治。與此同時加強常態(tài)化行政執(zhí)法檢查，通過升級改造中央政府采購電子平臺，加強政府采購協同監(jiān)管等，提升工作效能。

更重要的是，上述《方案》還加快推進政府采購法規(guī)建設、制度建設、標準建設等。比如，積極推動政府采購法修改，并結合修改進程適時修改實施條例。推動政府采購法、招標投標法協調統一，提高政府采購法律法規(guī)體系的系統性、整體性、協同性，助力全國統一大市場建設。

另外，國務院還要求建立政府采購本國產品標準體系，分類制定政府采購需求標準，分類制定政府采購標準文本。

今年財政部印發(fā)《物業(yè)管理服務政府采購需求標準（辦公場所類）（試行）》《政府采購貨物買賣合同（試行）》等制度文件，進一步提升政府采購規(guī)范化標準化水平。

黃昊表示，除了完善相關政府采購領域法律、制度、標準外，還要不斷強化責任主體意識，遵守相關法規(guī)。同時還應積極接受社會監(jiān)督，鼓勵公眾和相關利益方對采購活動進行監(jiān)督和反饋。通過建立透明的采購流程和信息公開機制，增強社會對采購單位的信任。

黃昊表示，大數據、人工智能等新興技術的快速發(fā)展也為政府采購管理工作提供了極佳的機遇。未來，應逐步探索建立涵蓋預算編制、采購執(zhí)行和履約監(jiān)管等環(huán)節(jié)的數據共享和標準統一的信息化系統。依托大數據挖掘和信息搜尋，提高對采購全流程的實時監(jiān)測能力，緩解部分政府采購項目執(zhí)行緩慢、采購價格偏高相關問題。通過信息系統的建設，強化對政府采購行為的事前分析、對關鍵業(yè)務節(jié)點的風險監(jiān)控，進一步遏制采購執(zhí)行過程中的機會主義行為，減少違法違規(guī)行為的發(fā)生。

（作者：陳益刊）