我國歷來高度重視耕地，1997年中央首提耕地“占補平衡”，至今已有26年。2021年自然資源部等三部門印發(fā)“166號文件”，首次提出耕地“進出平衡”。這兩大關(guān)于耕地的政策，業(yè)內(nèi)人士指出，不是替代關(guān)系，而是一脈相承，相互補充。它們的政策目標(biāo)，分別是制止“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授孔祥斌接受第一財經(jīng)記者采訪表示，要有效破解耕地保護中的政策難點，需要準(zhǔn)確理解耕地保護戰(zhàn)略的出發(fā)點，科學(xué)認識耕地核心內(nèi)涵，明確與耕地保護目標(biāo)相銜接的耕地界定方法。

他提到，當(dāng)前國家和農(nóng)民關(guān)于耕地利用目標(biāo)存在較大差異，關(guān)鍵在于將國家保障糧食安全和農(nóng)民追求合理利益的耕地目標(biāo)進行協(xié)同。同時，還需要界定一個結(jié)合耕地穩(wěn)定生產(chǎn)能力和耕地利用狀態(tài)協(xié)同的耕地概念，既滿足國家發(fā)展對于糧食需要的目標(biāo)，又滿足農(nóng)民追求經(jīng)濟利益的偏好。

“耕地利用方式多樣性和不斷轉(zhuǎn)化是‘三調(diào)’反映的現(xiàn)實問題，也是以后耕地利用的趨勢和方向，如果仍然按照‘所見即所得’的調(diào)查方法和僅針對現(xiàn)狀耕地利用地表覆蓋的保護方式是無法持續(xù)的，迫切要求從科學(xué)認知層面加強對于耕地內(nèi)涵與界定的認識?！笨紫楸蟊硎尽?

耕地利用目標(biāo)存在差異

耕地保護政策制定的初衷是保護耕地的生產(chǎn)能力，生產(chǎn)能力是保障糧食安全的根本。

2017年我國啟動“三調(diào)”，2020年全面完成。正是在2020年，國務(wù)院辦公廳連續(xù)下發(fā)“24號文件”（堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為）、“44號文件”（防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)）。

在地方調(diào)研過程中，孔祥斌團隊發(fā)現(xiàn)，國家和地方政府是“進出平衡”制度的主要推動者和實施者，國家目標(biāo)是保障糧食安全，但農(nóng)民考慮的是資源的利用效益，目前還缺少主動性和參與度，導(dǎo)致政策缺乏可持續(xù)性。這背后的原因是國家和農(nóng)民之間關(guān)于耕地利用目標(biāo)的差異。

具體來說，國家出于糧食安全的考慮，利用耕地的目標(biāo)是希望產(chǎn)出更多糧食保障國家發(fā)展。而農(nóng)民作為耕地利用的微觀主體，出于經(jīng)濟利益的目標(biāo)利用耕地，根據(jù)市場農(nóng)作物價格導(dǎo)向調(diào)整種植作物，實現(xiàn)利益最大化。

孔祥斌稱，為了彌補國家和農(nóng)民在耕地利用目標(biāo)的差異，地方政府成為“進出平衡”制度的責(zé)任主體，在實施“進出平衡”制度時不但付出了大量的人力物力，而且復(fù)墾資金來源缺乏保障等問題突出。經(jīng)濟效益決定著政策的可持續(xù)性，一旦地方政府難以負擔(dān)“進出平衡”的費用，那么嚴(yán)格的耕地用途管制制度恐將無法持續(xù)。

值得關(guān)注的是，“三調(diào)”使用土地覆蓋類型的調(diào)查方法，使得耕地調(diào)查結(jié)果是“所見即所得”的現(xiàn)狀耕地，在耕地利用方式強烈變化和調(diào)整頻率不斷上升的大背景下，耕地概念和界定與國家戰(zhàn)略需求存在一定差距。

孔祥斌認為，耕地界定不僅要考慮利用狀態(tài)，更要考慮本身固有的生產(chǎn)能力。國家對耕地進行保護，本質(zhì)上是對耕地生產(chǎn)能力的保護。然而，“三調(diào)”時界定耕地卻以“所見即所得”的方式進行調(diào)查。由于現(xiàn)行政策都是保護現(xiàn)狀耕地的，忽略了其他耕作層良好且具有生產(chǎn)能力的土地，致使耕地保護范圍變窄，以及管理矛盾和沖突加劇，導(dǎo)致農(nóng)民利用土地和配合政策實施的積極性降低。

三次全國土地資源調(diào)查

新中國成立以來，我國一共開展了三次全國土地調(diào)查?？紫楸蠓Q，開展全國土地調(diào)查的主要目的，是掌握詳實準(zhǔn)確的土地資源數(shù)量與分布情況、國土利用現(xiàn)狀和變化情況。在土地調(diào)查中，耕地的概念和認定是調(diào)查耕地數(shù)量的基礎(chǔ)，合理的耕地概念和界定是形成數(shù)量結(jié)果的基礎(chǔ)，直接影響到保護與管理的范圍，對基于調(diào)查結(jié)果出臺的政策具有重大影響。

實踐表明，過去合理的耕地內(nèi)涵既保障了糧食需求，又推動了經(jīng)濟發(fā)展。

“一調(diào)”始于1984年。彼時正處于改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展和富裕的農(nóng)民建房，導(dǎo)致了優(yōu)質(zhì)耕地資源快速減少。隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，“一要吃飯二要建設(shè)”的難題凸顯。經(jīng)過多年調(diào)查，查清我國耕地調(diào)查的數(shù)量為19.51億畝。

在數(shù)量的基礎(chǔ)上，我國出臺了嚴(yán)格的制度，實施了《土地管理法》、建立了《基本農(nóng)田保護條例》《退耕還林條例》、形成了“18億畝耕地紅線”保護戰(zhàn)略、建立耕地“占補平衡”制度，我國耕地保護制度體系基本建成。

孔祥斌稱，在“一調(diào)”過程中，農(nóng)民種植糧食收益較高，利用耕地的方式較為單一，幾乎不存在土地利用方式的調(diào)整，因此根據(jù)“所見即所得”的調(diào)查方式并依據(jù)這一調(diào)查結(jié)果制定的政策在“保安全”和“保發(fā)展”的目標(biāo)上起到了重要作用。

“二調(diào)”始于2007年。盡管“一調(diào)”成果在保障國家糧食安全和推動工業(yè)化及城市化過程中發(fā)揮了巨大作用，但隨著時間推移，“一調(diào)”技術(shù)手段相對落后、調(diào)查時間較長，在完整性、現(xiàn)勢性、準(zhǔn)確性等方面存在一定缺陷，難以滿足國家耕地保護要求，需要更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)為國家出臺耕地保護政策提供支撐。

考慮到農(nóng)民在利用中頻繁的調(diào)整和耕地生產(chǎn)能力穩(wěn)定性問題，在“二調(diào)”中，對耕地概念進行了優(yōu)化，增加了可調(diào)整地類?！岸{(diào)”的耕地數(shù)量為20.31億畝。在此基礎(chǔ)上，我國對耕地保護政策進行了調(diào)整，在堅持基于“一調(diào)”形成的耕地保護政策基礎(chǔ)上，提出了“永久基本農(nóng)田劃定與保護”“耕地休耕輪作制度”?！岸{(diào)”期間，盡管農(nóng)民對土地利用方式調(diào)整頻率上升了，但當(dāng)時由于增加了可調(diào)整用地這一調(diào)查方式，耕地管理的矛盾通過耕地分類得到了很好解決。

總結(jié)來說，過去兩次土地調(diào)查取得了較大進步，出臺的政策做到保護耕地和保護農(nóng)民利益的協(xié)同。由此可見界定合理的耕地概念和認定方式尤為重要。

“三調(diào)”始于2017年?；诘乇砀采w情況，按實際利用現(xiàn)狀調(diào)查認定耕地，強調(diào)“所見即所得”，取消了可調(diào)整地類，根據(jù)實際種植情況與耕作層是否被破壞標(biāo)注種植屬性。

根據(jù)“三調(diào)”結(jié)果，耕地面積比“二調(diào)”少了1.18億畝。同時，耕地轉(zhuǎn)為園地、林地、草地等農(nóng)用地頻率上升。此外，已有研究亦表明，我國耕地“非糧化”面積呈顯著增加趨勢。這也正是2020年“三調(diào)”結(jié)束后，國辦連發(fā)“24號”“44號”兩份文件的背景。

孔祥斌稱，由于這三次全國土地調(diào)查的背景不同，耕地利用特征與調(diào)整頻率不同，耕地概念和認定的參差，調(diào)查技術(shù)方法的差異，導(dǎo)致不同歷史時期耕地調(diào)查數(shù)量存在巨大波動，直接影響了國家耕地保護政策的走向，關(guān)系到國家耕地保護政策和農(nóng)民效益權(quán)衡政策的合理關(guān)系確定。

“占補平衡”與“進出平衡”

我國糧食安全的保障，離不開耕地“占補平衡”與“進出平衡”，前者是后者的制度基礎(chǔ)。

孔祥斌稱，1997年中央首次提出“占補平衡”要求，時代背景是引起中央高度重視的是國內(nèi)外形勢。一方面，國內(nèi)面臨優(yōu)質(zhì)耕地資源快速減少的現(xiàn)實；另一方面，國際上《誰來養(yǎng)活中國》報告（1994年美國學(xué)者萊斯特·布朗發(fā)布）引發(fā)全球關(guān)注。

2021年國家首次提出“進出平衡”政策，時代背景是耕地“非糧化”形勢嚴(yán)峻。前述“166號文件”提到，一些地方違規(guī)占用耕地植樹造綠、挖湖造景，占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問題依然十分突出，嚴(yán)重沖擊耕地保護紅線。

“關(guān)于近期發(fā)生的退園還耕、退林還耕，要分兩個方面。一方面是之前有租農(nóng)戶的土地造林，國家每年給補貼，這部分林地退林還耕，比較好實施。另一方面是平原上的園地，如果不涉及農(nóng)戶利益的話，相對容易實施，由地方政府埋單，這也算是為之前違規(guī)占用耕地行為所付出的代價；如果涉及到農(nóng)戶切身利益的話，就比較復(fù)雜了，我們團隊之前在兩廣地區(qū)調(diào)研，地方政府也是很慎重的，要不然農(nóng)戶收入將難以保障?！笨紫楸蠓Q。

至于最近一些地方出現(xiàn)在山坡上挖梯田的現(xiàn)象，孔祥斌稱，在西南、東南很多區(qū)域，農(nóng)民基本上都不愿意在梯田上種糧食，認為不劃算，棄耕、撂荒的情況比較普遍。他們要么選擇“非糧化”，否則就會棄耕、撂荒。

之所以還出現(xiàn)這種情況，他解釋稱，這是地方政府行為，其復(fù)雜性也需要從兩個方面來分析。

一方面是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上山。中央提出“逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”，然而一些地方為了保障發(fā)展空間，導(dǎo)致好地不足，將土地整上山坡，這時候就需要將這些土地搞成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；另一方面是交易耕地指標(biāo)。地方政府這樣做可以補充耕地，其根本動力在于“占補平衡”制度設(shè)計下指標(biāo)交易的收益。等交易指標(biāo)后，地方政府會找公司托管耕作。

孔祥斌還提到，關(guān)于山坡上挖梯田，從資源利用角度，有些地方可能合適，那些25度以上、土層薄的陡坡地明顯就不合適。而且水田建設(shè)，如果沒有水的話，也不可能進行生產(chǎn)。

關(guān)于“占補平衡”與“進出平衡”的關(guān)系，孔祥斌稱，這兩項制度不是替代關(guān)系，而是相互補充。這兩個相互配合的制度，一個控制建設(shè)占用，一個監(jiān)控農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。此外，前者指由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，2017年突破省域范圍，建立了跨省域補充耕地的國家統(tǒng)籌制度；后者指農(nóng)用地發(fā)生了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由糧食作物轉(zhuǎn)為非糧食作物，比如設(shè)施農(nóng)業(yè)、林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚，范圍首先在縣域落實，若無法落實的，再擴大至市域、省域。

中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院教授趙華甫對第一財經(jīng)記者表示，二者一脈相承，統(tǒng)籌解決了耕地與建設(shè)用地、耕地與其他農(nóng)用地的利用關(guān)系，從管控建設(shè)占用和管控農(nóng)地互轉(zhuǎn)的不同角度，共同形成了耕地用途管制的制度架構(gòu)。

關(guān)于耕地“占補平衡”這套已存在26年的制度體系，四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、經(jīng)濟系主任姚樹榮對第一財經(jīng)記者表示，客觀來講，對于化解保護耕地與保障城市發(fā)展用地的矛盾發(fā)揮了重要作用。然而，這套制度體系的局限性，除了占優(yōu)補劣、占多補少、弄虛作假等問題外，還帶來行政審批繁瑣、制度性交易成本高昂、用地效率低下，影響產(chǎn)業(yè)項目投資落地、人為制造建設(shè)用地指標(biāo)緊缺推高要素成本等諸多問題。更為重要的是，我國后備耕地資源嚴(yán)重不足，靠土地整理來增加耕地面積已無多大潛力。今后，耕地保護應(yīng)該更多轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，要質(zhì)量要產(chǎn)能。同時，糧食安全的重心也應(yīng)從保護耕地轉(zhuǎn)向更多依靠科技力量。

耕地內(nèi)涵及“占補平衡”的國外經(jīng)驗

關(guān)于耕地概念，國外范圍更廣泛，側(cè)重耕地適宜性來管理耕地?？紫楸蠓Q，國外由于土地制度的要求不能干預(yù)農(nóng)民的種植方式，對農(nóng)民耕作方式和耕地利用的管控程度更低，通常通過建立農(nóng)用地發(fā)展權(quán)制度、使用經(jīng)濟手段來協(xié)調(diào)資源保護和農(nóng)民權(quán)益。這種基于糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性的界定方式和糧食種植適宜性的耕地內(nèi)涵具有借鑒意義。

在國外，用于描述耕地的詞匯含義為“可耕作”用于生產(chǎn)食物的土地（Arable land），一般是指種植一年生作物的土地，還包括暫時休耕地、臨時用作割草或放牧的土地。盡管已有的國外耕地詞匯存在差異，但對耕地的定義都突出了利用土地并通過種植作物或放牧而生產(chǎn)食物的功能，是“可耕地”的概念。

在國內(nèi)，“三調(diào)”認定的耕地是種植農(nóng)作物的土地，調(diào)查界定是以地表覆蓋類型的認定方法，突出“所見即所得”。

孔祥斌稱，耕地應(yīng)該以穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)能力為界定標(biāo)準(zhǔn)，以糧食種植適宜性為核心內(nèi)涵。結(jié)合糧食安全的要求和國內(nèi)外關(guān)于耕地概念的對比，投入少、產(chǎn)出高，同時能夠提供穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力的土地是滿足國家戰(zhàn)略和人民需求的土地，是“可耕地”的概念范疇，其內(nèi)涵范圍比現(xiàn)有土地調(diào)查認定的耕地概念范圍更廣。

他認為，目前我國糧食安全面臨國內(nèi)外糧食供給不穩(wěn)定和農(nóng)民種糧收入低導(dǎo)致積極性不高的巨大挑戰(zhàn)，在保障糧食安全新要求下，在自然資源管理穩(wěn)定性強烈需求的大背景下，需要協(xié)同國家發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)民利用目標(biāo)，以耕地生產(chǎn)能力為內(nèi)涵，統(tǒng)籌空間穩(wěn)定性、質(zhì)量適宜性、經(jīng)濟可行性和政策延續(xù)性的界定方式，恢復(fù)可調(diào)整用地的界定并納入耕地保護和管理范疇，把耕地保護措施落到實處。

比如，科學(xué)界定耕地概念是解決目前耕地保護矛盾的前提。要根據(jù)耕地穩(wěn)定生產(chǎn)能力的內(nèi)涵界定耕地，要求恢復(fù)可調(diào)整用地的調(diào)查和保護，跳出現(xiàn)狀耕地的數(shù)量限制，保護所有具有糧食生產(chǎn)能力的土地。對于現(xiàn)狀耕地而言，具有糧食生產(chǎn)能力的“可耕地”狀態(tài)更穩(wěn)定，從保護現(xiàn)狀耕地到保護“可耕地”能確保耕地空間穩(wěn)定性。

“糧食安全戰(zhàn)略的核心不在于某年的糧食產(chǎn)量增加多少，而在于確保糧食生產(chǎn)能力不降低或提高，只要保證有足夠的糧食生產(chǎn)能力，才能夠有效地應(yīng)對自然風(fēng)險和市場風(fēng)險?！笨紫楸蠓Q。

再比如，充分考慮農(nóng)民利益，確保土地利用的經(jīng)濟可行性。農(nóng)民等微觀經(jīng)營主體是政府意志的執(zhí)行者，農(nóng)戶耕地保護行為直接決定著耕地保護政策的實施成效。經(jīng)濟可行性是影響農(nóng)民可持續(xù)性耕作意愿的重要因素，這要求耕地保護宏觀目標(biāo)與農(nóng)民利用微觀目的進行權(quán)衡。

在歷史上，農(nóng)民為保證耕地的地力進行休耕輪作；近現(xiàn)代以來，為追求短暫的經(jīng)濟利益，農(nóng)民會暫時性地調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，地表覆蓋和種植方式可能會發(fā)生變化，如種植蔬菜、飼料、油料、糖料等經(jīng)濟作物果樹等木本植物。這類“非糧化”行為并不意味著生產(chǎn)能力完全喪失，部分耕地利用方式暫時調(diào)整的耕地不降低原有的生產(chǎn)能力的同時，可能還會增加生產(chǎn)能力。此外，糧食生產(chǎn)能力具有可恢復(fù)性的特點，仍然具有保證糧食安全的基本條件，但是需要提升灌溉、排水等基礎(chǔ)保障設(shè)施。

孔祥斌認為，“考慮到保護農(nóng)民微觀主體動力的重要性，耕地保護需要將政府與農(nóng)民等微觀主體的目標(biāo)相統(tǒng)一，將農(nóng)民利用需求納入考慮范圍，給予農(nóng)民調(diào)整種植方式的余地，增加政策的可持續(xù)性?！?

值得關(guān)注的是，在國外，關(guān)于“占補平衡”的制度安排，較多體現(xiàn)在生態(tài)用地方面。比如德國通過《聯(lián)邦自然保護法》，采取生態(tài)“占補平衡”措施，重視生態(tài)景觀的保護和建設(shè)。

至于西方發(fā)達國家在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中占用耕地的情況，姚樹榮稱，一些國家采取了“土地發(fā)展權(quán)補償與交易”的制度安排。在市場機制下，走了一條空間集聚發(fā)展的道路，人口和經(jīng)濟活動主要聚集于大城市、城市群、都市圈，這實際上有利于土地節(jié)約集約利用，能夠緩解耕地保護與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用耕地的矛盾。

他認為，這給予我國的啟示是，一方面繼續(xù)做大做強大城市、城市群、都市圈，提高其人口資源環(huán)境承載力和經(jīng)濟輻射作用；另一方面走出鄉(xiāng)村本位主義的窠臼，避免以村域為單元實施鄉(xiāng)村振興，導(dǎo)致新一輪“村村點火、戶戶冒煙”的低水平重復(fù)建設(shè)問題，要著力推進縣域鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在縣域內(nèi)實現(xiàn)適度集聚發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民向縣城和中心鎮(zhèn)（村）適度集中居住，產(chǎn)業(yè)向縣城和中心鎮(zhèn)（村）集聚配置，建設(shè)用地指標(biāo)也根據(jù)人口和產(chǎn)業(yè)流動向縣城和中心鎮(zhèn)（村）傾斜配置，從而實現(xiàn)人地業(yè)適配。