本文轉(zhuǎn)自11月26日微信公號(hào)“俠客島”。

近日，國(guó)務(wù)院督查組發(fā)布了一則情況通報(bào)，主要是批評(píng)河北、山西省部分地方和單位保暖保供工作不作為、慢作為的問(wèn)題。

島叔注意到，通報(bào)用詞還是頗“狠”的，能夠感受到督查組為民所想、為民所急的心情。比如，通報(bào)說(shuō)“河北省保定市蓮池區(qū)有關(guān)部門久拖不辦，給群眾冬季生活帶來(lái)很大負(fù)擔(dān)”“河北省石家莊市裕華區(qū)有關(guān)單位與企業(yè)串通搞文字游戲糊弄群眾，損害政府形象”。更值得注意的是，這條通報(bào)是從國(guó)務(wù)院官網(wǎng)“互聯(lián)網(wǎng)+督查”版塊發(fā)布，也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院督查組是從“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)上看到了群眾反映的問(wèn)題，進(jìn)而解決的問(wèn)題。

所以，借助這個(gè)今年4月份剛上線的平臺(tái)，以后的督查工作也可以由我們“發(fā)起”，因此就很有必要了解下督查組是如何工作，來(lái)保障群眾利益的了。

國(guó)務(wù)院官網(wǎng)11月25日發(fā)布的督查情況通報(bào)

一

一個(gè)最基礎(chǔ)的問(wèn)題，啥是督查？

督查是督促檢查的簡(jiǎn)稱。政策的制定、執(zhí)行，到評(píng)估、終結(jié)和監(jiān)督，構(gòu)成一個(gè)完整的政策循環(huán)。如果政策體系比較科學(xué)，各個(gè)環(huán)節(jié)之間就會(huì)相互配合，前者構(gòu)成后者的基礎(chǔ)，后者是前者的推進(jìn)。

不過(guò)，實(shí)踐通常比理論復(fù)雜，各環(huán)節(jié)之間脫節(jié)的現(xiàn)象比比皆是。

比如，政策制定者都有一個(gè)“完美行政”的想象，希望自己的決策意圖不折不扣地執(zhí)行下去。但是，在基層執(zhí)行者那里，則希望有更多的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整政策。

在實(shí)踐中，過(guò)度強(qiáng)調(diào)決策的完美和過(guò)度強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的自由裁量，都很容易出問(wèn)題。一旦決策者過(guò)于理想，就容易出現(xiàn)不顧實(shí)際蠻干的情況，官僚主義就會(huì)泛濫；但一旦決策者過(guò)度放權(quán)，讓執(zhí)行者“看著辦”，就很可能出現(xiàn)政策扭曲，出現(xiàn)不作為、慢作為的形式主義問(wèn)題。

督查其實(shí)就是一個(gè)調(diào)節(jié)政策過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)的調(diào)節(jié)機(jī)制。在國(guó)務(wù)院，履行督查職責(zé)的是國(guó)務(wù)院辦公廳督查室，其機(jī)構(gòu)職能是督查檢查國(guó)務(wù)院各部門和地方政府，對(duì)國(guó)務(wù)院決定事項(xiàng)及國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志指示的貫徹落實(shí)情況。

這么看來(lái)，督查檢查是站在決策者的角度，保障政策有效執(zhí)行的。但是，督查檢查又不是簡(jiǎn)單的監(jiān)督，更不意味著追責(zé)。在實(shí)踐中，它其實(shí)兼具監(jiān)督和評(píng)估兩個(gè)政策環(huán)節(jié)，功能也具有多樣性。

二

首先，督查是決策意圖的體現(xiàn)。督查的首要功能是上級(jí)督促下級(jí)。在實(shí)踐中，上級(jí)部門可以對(duì)下級(jí)部門督查，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示可以納入督查內(nèi)容。通俗而言，上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)是“說(shuō)話算話”的?！罢f(shuō)話”是一種制度性行為，可以體現(xiàn)為政策，也可以體現(xiàn)為指示。需要注意的是，指示并不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意思的表達(dá)，更是一種職務(wù)行為。因此，在實(shí)踐中，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的指示，通常都需要督查組去給具體承辦部門下達(dá)任務(wù)或明察暗訪，無(wú)論如何都得有個(gè)結(jié)果。

比如，群眾溫暖過(guò)冬這個(gè)事，既是中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的事，習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理都明確指示過(guò)，當(dāng)然是督查組關(guān)心的事。并且，這個(gè)事還涉及到近些年來(lái)的煤改電等重大環(huán)保政策執(zhí)行情況，從政策監(jiān)督的監(jiān)督看，也是必須的。

其次，督查是決策和執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。一般而言，督查非得要督出一個(gè)結(jié)果出來(lái)。如果純粹是執(zhí)行的問(wèn)題，那就得整改；如果確有客觀原因，那也得有個(gè)解釋。

島叔在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，真正意義上的不作為問(wèn)題其實(shí)是不多的，大多數(shù)問(wèn)題都是因?yàn)樵趫?zhí)行環(huán)節(jié)有難以克服的困難。

比如，有些事情涉及到多個(gè)部門的協(xié)調(diào)，而主辦部門又沒(méi)有協(xié)調(diào)能力，那么事情就僵在那里了。還有些事情，很可能是歷史遺留問(wèn)題，牽一發(fā)動(dòng)全身，誰(shuí)都不愿意去“踩雷”的。

以這次河北、山西被通報(bào)的地方和單位為例，根據(jù)島叔的調(diào)研，問(wèn)題的最大可能是，地方財(cái)政在過(guò)去幾年的煤改電過(guò)程中，付出了太多，很難長(zhǎng)期補(bǔ)貼下去，這就有可能出現(xiàn)有關(guān)部門不按規(guī)定發(fā)放補(bǔ)貼、供暖公司違規(guī)收費(fèi)的問(wèn)題。

最后，督查當(dāng)然是政策監(jiān)督的體現(xiàn)，具有嚴(yán)肅性。從檢查的角度看，督查其實(shí)是上級(jí)控制權(quán)的有機(jī)組成部分。

督查往往也意味著監(jiān)督。

一旦證據(jù)確鑿，是要啟動(dòng)追責(zé)程序的，尤其是對(duì)那些重大政策，有重大社會(huì)影響的事件，督查這時(shí)還帶有政治性。

近期督查發(fā)現(xiàn)，河北省、山西省部分地方和單位漠視群眾利益，不作為慢作為、承諾不兌現(xiàn)，沒(méi)有有效保障群眾溫暖過(guò)冬

三

其實(shí)，想要做好督查工作，也簡(jiǎn)單，總共分三步。

第一步，確認(rèn)督查對(duì)象。一般而言，督查是“對(duì)事不對(duì)人”。督查工作的啟動(dòng)，主要是出于具體事務(wù)的處理和重要政策的落實(shí)。

根據(jù)島叔的調(diào)研，督查對(duì)象主要有如下幾個(gè)方面：

一是各級(jí)黨委政府年度工作重點(diǎn)，比如年度工作計(jì)劃列出的幾個(gè)民生痛點(diǎn)，督查自然就得跟上；

二是計(jì)劃之外，一段時(shí)間內(nèi)群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的問(wèn)題；

三就是主要領(lǐng)導(dǎo)的指示。

第二步，根據(jù)實(shí)際情況，選擇合適的督查形式。

最基本的是專項(xiàng)督查。這主要是針對(duì)重大政策而開(kāi)展的督查活動(dòng)。比如，這幾年的環(huán)保、扶貧等領(lǐng)域，每年都會(huì)組織專項(xiàng)督查。專項(xiàng)督查等計(jì)劃性比較強(qiáng)，通常都是納入工作規(guī)劃的，且涉及的部門比較多，既要懂督查業(yè)務(wù)的，也要懂具體專業(yè)領(lǐng)域的，需要專門抽調(diào)人員。最刺激的形式是明察暗訪。

對(duì)一些個(gè)案問(wèn)題，暗訪是比較常用的手段。

通過(guò)暗訪核實(shí)了基本情況后，再采用明訪的方法，這樣效果就比較好。

有些地方和單位不懂督查組的這種工作方式，往往在面對(duì)上級(jí)詢問(wèn)的時(shí)候，還在說(shuō)謊，結(jié)果被當(dāng)場(chǎng)打臉。這次國(guó)務(wù)院督查組通報(bào)的情況，其實(shí)就是這種個(gè)案式的明察暗訪。最常見(jiàn)的是督辦，即，上級(jí)部門或主要領(lǐng)導(dǎo)了解情況后，通過(guò)辦公室系統(tǒng)內(nèi)部通報(bào)，要求下級(jí)限時(shí)整改、及時(shí)匯報(bào)事情的處理情況。

政府系統(tǒng)內(nèi)部的督辦件其實(shí)非常多，很多基層部門甚至都是圍繞著督辦來(lái)開(kāi)展工作的。

不過(guò)，有個(gè)微妙的事情是，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，督辦件的孰輕孰重，執(zhí)行者需自行體會(huì)。比如，有些督辦，看似簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單，但有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)面指示過(guò)，或者電話告知，不重視是不行的。有些督辦件，有可能是新聞曝光的，是哪個(gè)媒體曝光的，也讓督辦的緩急不同。

第三步，那就是形成督查通報(bào)，及時(shí)向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)同志報(bào)告，大多數(shù)通報(bào)還要向社會(huì)公開(kāi)，就像這次在官網(wǎng)發(fā)布的這樣。以前，大家還不是那么重視督辦，覺(jué)得干活的才是最重要的，那么來(lái)督辦就是來(lái)挑毛病的。島叔在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，督辦如今是越來(lái)越受到各級(jí)政府的重視，工作流程也越來(lái)越規(guī)范。

比如，過(guò)去一些督辦工作甚至只用電話通知，或隨便一個(gè)文件傳遞一下就行了；但現(xiàn)在都是采用紅頭，表示督辦件的嚴(yán)肅性。過(guò)去，有些下級(jí)部門是不怎么重視督查部門的地位，事實(shí)上那時(shí)的督查部門的力量也不強(qiáng)。

但現(xiàn)在不一樣，督查部門很權(quán)威，被督辦的單位幾乎不可能跨過(guò)督查部門來(lái)直接和領(lǐng)導(dǎo)溝通。通常情況下，只要督查部門覺(jué)得下面辦理得不行，是可以打回去重辦的。如今，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)賦予了督查一種全新的能量，那就是突破行政體系內(nèi)部循環(huán)，使督辦和“民意”的交互。某種意義上，督查也成了政府回應(yīng)性治理的一個(gè)重要渠道。

未來(lái)，督查或許很快就會(huì)成為普通民眾耳熟能詳?shù)氖聞?wù)。這是一件好事，是政府開(kāi)放性的表現(xiàn)，也會(huì)倒逼各級(jí)政府提高治理水平和回應(yīng)群眾的能力。

文/呂德文（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員）