據(jù)微信公號(hào)“俠客島”1月13日?qǐng)?bào)道，這幾天，徐州市常務(wù)副市長(zhǎng)王劍鋒“一人身兼46職”的消息在全網(wǎng)狠狠刷了一波存在感。

12日，徐州市人民政府新聞辦公室官方回應(yīng)稱，王劍鋒任職的機(jī)構(gòu)都是為“提高協(xié)調(diào)效率，加快工作落實(shí)進(jìn)度”而成立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)都是臨時(shí)性的，不增加編制和經(jīng)費(fèi)，不涉及干部職級(jí)，在達(dá)到期限或預(yù)定條件時(shí)即予以撤銷。

聽上去新鮮？其實(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（“小組治國(guó)”）是頗為普遍的、有中國(guó)特色的治理機(jī)制，從新中國(guó)成立之時(shí)就已存在，甚至不止于黨政機(jī)構(gòu)，一些企業(yè)也用其解決相應(yīng)的管理問題。

所以，46個(gè)職位，也沒有那么夸張？

產(chǎn)生

要解釋議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的誕生因果，首先要從島友們都很熟悉了的科層制說起。

時(shí)至今日，科層制是絕大多數(shù)國(guó)家都在采用的治理方式，而中國(guó)則是科層制極有傳統(tǒng)，且較為發(fā)達(dá)的國(guó)家。甚至于科層制的反面——“官僚主義”在中國(guó)也挺有特色。

科層制的運(yùn)行邏輯其實(shí)用一句話就能說清，“上下一致、部門分工”。就是說，國(guó)家治理體系在縱向結(jié)構(gòu)上存在一個(gè)上下一致的“條條”；而橫向結(jié)構(gòu)中存在一個(gè)由各個(gè)部門組成的“塊塊”，兩者之間構(gòu)成了復(fù)雜的矩陣結(jié)構(gòu)。

這種結(jié)構(gòu)最大的好處是在應(yīng)對(duì)常規(guī)事務(wù)時(shí)有極高的效率，各部門和各級(jí)政府各司其職，相互協(xié)作；既有效率，也可相互制約。

但科層制最大的麻煩在于，它是一個(gè)“靜態(tài)”結(jié)構(gòu)，一旦治理任務(wù)發(fā)生變化，便很容易出現(xiàn)種種“官僚主義”現(xiàn)象。

比如辦事推諉，各部門都推脫說這個(gè)事不歸它管；尸位素餐，也許事務(wù)沒有了或只是應(yīng)付了，卻非要占一個(gè)位置；搞不好還會(huì)出現(xiàn)“帕金森定律”：但凡在科層制中占據(jù)了位置的官員，總希望下面有“兵”，于是就會(huì)不斷制造各種名目招人，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹。

改革開放以來，我國(guó)已經(jīng)完成了7次政府機(jī)構(gòu)改革，幾乎每次改革的首要目標(biāo)都是“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員”，但也幾乎都會(huì)陷入“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”這個(gè)怪圈。

世人都把這個(gè)怪圈歸咎于“中國(guó)特色”，認(rèn)為是各個(gè)地方政府主觀意志造成的結(jié)果。殊不知，這其實(shí)是科層制的必然邏輯。換句話說，要限制科層制的擴(kuò)張，寄希望于科層制的自我完善，其實(shí)是不切實(shí)際的。

要從根本上解決科層制與生俱來的弊病，只能借助于新的治理機(jī)制，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)便是因此而生。

作用

首先，“條塊分割”是科層制最大的問題，很多議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就是專門為應(yīng)對(duì)其而設(shè)立。

對(duì)于一些強(qiáng)勢(shì)部門而言，因?yàn)檎莆樟溯^多的治理資源和法律權(quán)威，加上垂直管理的體制設(shè)計(jì)，往往能強(qiáng)勢(shì)干預(yù)屬地政府的工作。這種強(qiáng)勢(shì)部門的政策執(zhí)行，在一般情況下當(dāng)然無需議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)；但在一些特定情況下，卻很容易受到屬地政府和其他部門的抵制，從而影響政策執(zhí)行效果。

比如，這幾年國(guó)土、環(huán)保等領(lǐng)域的治理任務(wù)越來越重，這些部門雖實(shí)現(xiàn)了垂直管理，也通過各種方式給屬地政府強(qiáng)壓責(zé)任，但始終應(yīng)對(duì)不了日益增長(zhǎng)的治理需求。在這種情況下，各級(jí)政府就要通過土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)小組、大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組之類的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)更多的行政資源來開展工作。

而對(duì)于弱勢(shì)部門而言，即使單純是推動(dòng)常規(guī)工作，也離不開議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。比如各級(jí)政府的扶貧辦就是典型的弱勢(shì)部門，與其說它是一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，還不如說就是各地脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室單位。這幾年精準(zhǔn)扶貧漸成各地的“中心工作”，扶貧辦根本沒有足夠的人財(cái)物來推動(dòng)這一工作，只能通過議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將自己的部門職責(zé)轉(zhuǎn)化為各個(gè)黨政機(jī)關(guān)的工作。

其次，我們正處于治理轉(zhuǎn)型過程中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是靈活解決新生事務(wù)的機(jī)制。

科層制的天然屬性是穩(wěn)定，這既是其優(yōu)點(diǎn)，也是弱點(diǎn)。畢竟治理任務(wù)和要求并不是一成不變的。尤其是對(duì)于處于巨變中的中國(guó)社會(huì)而言，各種新生事務(wù)層出不窮，一些事務(wù)根本就難以歸入到某個(gè)部門的職責(zé)范圍內(nèi)，成了管理盲區(qū)。

比如，網(wǎng)絡(luò)安全問題曾是一個(gè)新生事務(wù)，曾經(jīng)有一段時(shí)間各級(jí)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全事件近乎束手無策。但自從網(wǎng)絡(luò)安全與信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，這個(gè)問題就得到了有效治理。

很多議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一開始就是“議事”和“協(xié)調(diào)”功能，但漸漸變成了常設(shè)機(jī)構(gòu)，這也是因?yàn)檫@些曾經(jīng)的新生事務(wù)變成了常規(guī)事務(wù)。

其三，相當(dāng)部分的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是因“攻堅(jiān)”而生，是一種應(yīng)急機(jī)制。簡(jiǎn)單點(diǎn)說，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)嵌入到科層制和黨政體制之中，它可以借助于政治權(quán)威在短期內(nèi)整合各行政力量，進(jìn)而快速、高效地處置突發(fā)事件。

比如但凡出現(xiàn)了重大安全事故，或主要領(lǐng)導(dǎo)下決心徹底解決某個(gè)突出的治理痼疾，屬地黨委政府都會(huì)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，再下設(shè)幾個(gè)任務(wù)小組——這種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就是一個(gè)任務(wù)型的治理組織。而這種組織的治理效率也比常規(guī)組織高出不少。

比如，島叔曾經(jīng)在華北某地調(diào)研過砂石盜采問題。過去十多年時(shí)間，砂石盜采愈演愈烈，有關(guān)部門應(yīng)對(duì)不及；最后當(dāng)?shù)攸h委政府專門成立了砂石盜采治理領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)國(guó)土、工商、安監(jiān)、公安、交通、環(huán)保等部門的工作人員統(tǒng)一行動(dòng)，“事不絕、人不撤”，117天的專項(xiàng)行動(dòng)過后，砂石盜采分子最終被一網(wǎng)打盡。

在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的背景下，如何認(rèn)識(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的定位？

島叔覺得，一方面，在制度上要把議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)視作國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

很多人有個(gè)誤解，總把科層制的理想型——如職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)一致看成是治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。乃至于多年的政府機(jī)構(gòu)改革都以純粹的科層制作為模版，使得“精簡(jiǎn)”、“精確”等原則主導(dǎo)了歷次政府機(jī)構(gòu)改革。但事實(shí)證明，所謂的“精簡(jiǎn)”目標(biāo)從來沒實(shí)現(xiàn)，“精確”也很難說。

現(xiàn)代社會(huì)的重要特點(diǎn)就是變化快，在這個(gè)意義上，現(xiàn)代化的治理體系必須是靈活的、有彈性的。政府機(jī)構(gòu)改革的原則也應(yīng)將行政調(diào)適性放在首位，精簡(jiǎn)反倒是其次。

而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)恰恰是治理體系富有彈性、且能有效提高回應(yīng)能力的關(guān)鍵。某種程度上，我們應(yīng)該慶幸有這么一個(gè)機(jī)制——畢竟就目前而言，中國(guó)正處于全面深化改革的攻堅(jiān)階段，很多治理事務(wù)根本就沒有定型，改革本身也需要集中勢(shì)能，毫無理由“固步自封”。

另一方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也不能太過泛濫。本質(zhì)上，議事協(xié)調(diào)機(jī)制只是一個(gè)補(bǔ)充機(jī)制，不可能代替常規(guī)體制治理國(guó)家。那些本來就是各部門職責(zé)非常明確、也有能力做的事，非要成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)站臺(tái)、讓別的部門來協(xié)助，就是在浪費(fèi)行政資源、也打破了機(jī)構(gòu)設(shè)置的嚴(yán)肅性。

更有甚者，上級(jí)一些部門要求下級(jí)政府成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來完成自己部門的任務(wù)，并以此來顯示任務(wù)的重要性，這就是演變成為形式主義了。

在實(shí)踐中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本身非常多元，在治理體系中的位置也是不確定的。用一句話形容：虛虛實(shí)實(shí)。

有些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是相當(dāng)“實(shí)”的，它是一個(gè)任務(wù)小組，有非常明確的目標(biāo)任務(wù)、有“專班”、有相當(dāng)?shù)墓ぷ鹘?jīng)費(fèi)；有些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則介于虛實(shí)之間，它在大多數(shù)情況下不運(yùn)作，也沒什么事，但在特定時(shí)期也會(huì)發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用；有些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就是虛的機(jī)構(gòu)，既是應(yīng)上級(jí)要求成立的，本級(jí)政府并無實(shí)質(zhì)工作內(nèi)容，也可能是某個(gè)下級(jí)部門為了推動(dòng)某項(xiàng)工作而請(qǐng)求成立的，協(xié)調(diào)其他部門配合時(shí)可以“師出有名”，實(shí)際工作還是辦公室單位在做。

具體到一級(jí)政府，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立或撤銷，也很多元。有些是被動(dòng)成立和撤銷的，有些則是主動(dòng)成立、保留或撤銷的，不一而足?？梢娮h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本身是很有彈性的，島叔以為不可簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)其好壞。

這回徐州市常務(wù)副市長(zhǎng)王劍鋒的“身兼多職”其實(shí)并不罕見。常務(wù)副市長(zhǎng)在設(shè)區(qū)市政府中處于關(guān)鍵位置，分管工作多，又是常委，當(dāng)然是很多議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)合宜的組長(zhǎng)人選。

而細(xì)觀王市長(zhǎng)的兼職情況，他所擔(dān)任的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組長(zhǎng)，基本上都是其分管的業(yè)務(wù)范圍；擔(dān)任的副組長(zhǎng)，也是協(xié)管業(yè)務(wù)，這其實(shí)是比較合理的，并沒有額外增加多少精力。換句話說，沒有這些身份，他也得管這些工作；下面部門搞不定的事，還得他出面協(xié)調(diào)。

有了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組長(zhǎng)或副組長(zhǎng)這個(gè)身份，事實(shí)上亦有了超出其政府職務(wù)范圍的權(quán)威，某種意義上代表著地方黨委政府，有政治象征意義。因此，協(xié)調(diào)起來也會(huì)方便不少。

當(dāng)然，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)必須是為事而設(shè)，有其明確的現(xiàn)實(shí)問題指向。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是臨時(shí)性的，既隨事而設(shè)，若事已畢，最好也能及時(shí)撤銷。但一些地方為了應(yīng)付上級(jí)檢查，非要照貓畫虎成立各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，那又另當(dāng)別論了。

文/呂德文（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員）