2024年，觀察者網(wǎng)重磅推出季度性經(jīng)濟(jì)觀察欄目——中國經(jīng)濟(jì)季度觀察·圓桌縱橫談，邀請經(jīng)濟(jì)界和金融界重量級專家學(xué)者，圍繞國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，解讀中國經(jīng)濟(jì)形勢和政策，回應(yīng)當(dāng)下公眾最為關(guān)心的熱點(diǎn)話題，展望未來發(fā)展。

10月19日，2024年第三期中國經(jīng)濟(jì)季度觀察·圓桌縱橫談在上海舉行。中歐國際工商學(xué)院教授盛松成，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員張燕生，中金公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生，興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委，廈門大學(xué)教授、中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長趙燕菁等嘉賓齊聚一堂，聚焦三季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和近期出臺的一攬子增量政策，共議中國經(jīng)濟(jì)破局之道。

本文為興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委主題發(fā)言內(nèi)容。

魯政委：

我今天發(fā)言的題目是“騰出增量財(cái)政空間：國際操作規(guī)范與GSE（政府扶持企業(yè)，government-sponsored enterprise）機(jī)構(gòu)債”。

為什么要討論這個(gè)題目？記得9月24日三部委（中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證券監(jiān)督管理委員會）召開發(fā)布會后，市場非常振奮，反應(yīng)也很熱烈。接下來，在第一波持續(xù)近一周的熱潮過去后，大家開始思考股市未來該怎么走。而未來到底走多快，能不能向上走，很大程度上和是否出臺實(shí)質(zhì)性的增量財(cái)政政策有關(guān)。

可以說，財(cái)政政策現(xiàn)在是所有市場關(guān)注的焦點(diǎn)。剛才盛松成和彭文生兩位嘉賓都講到了，財(cái)政政策要有一些加力，要做這個(gè)要做那個(gè)，其實(shí)很多人包括我自己也是這樣想的。但是，發(fā)改委和財(cái)政部兩場發(fā)布會之后，其實(shí)市場也給出了它的投票。我們從邏輯一致的角度來思考這個(gè)問題，因?yàn)橹袊紤]問題是比較周全的，這樣的發(fā)布會安排肯定也是經(jīng)過了反復(fù)與仔細(xì)的籌劃。

10月8日發(fā)改委召開發(fā)布會，10月12日財(cái)政部召開發(fā)布會，這中間有個(gè)時(shí)間差。如果把發(fā)布會理解為是同市場進(jìn)行的一次對話，觀察市場的反應(yīng)后再進(jìn)行微調(diào)，那么財(cái)政部的發(fā)布會后，其實(shí)應(yīng)該看到市場做出了更積極的回應(yīng)。

結(jié)合最終市場的反應(yīng)，我們可能還是要從國家的整體角度來審視這個(gè)問題。我們希望政府花更多的錢，但是有沒有這么多錢？錢從哪里來？這些是需要思考的問題，所以我今天的題目就叫“騰出增量財(cái)政空間”，副標(biāo)題是“國際規(guī)范化操作與GSE機(jī)構(gòu)債”?，F(xiàn)在市場儼然在給國家出點(diǎn)子，要把隱性債務(wù)顯性化，變成地方債后轉(zhuǎn)移到中央債。

但大家是否注意到，如果把我國非金融部門的杠桿率和主要國家進(jìn)行比較會發(fā)現(xiàn)：2022年之后，我國非金融部門的杠桿率已經(jīng)超過了美國，也明顯超過了德國，正在接近法國的水平。

中外各國非金融部門杠桿率的歷年比較。 發(fā)言嘉賓供圖，下同

前一段時(shí)間，國際上開始炒作法國的債務(wù)問題，它的信用利差相對德國國債迅速擴(kuò)大，已經(jīng)至少超出五六十個(gè)基點(diǎn)了。當(dāng)然，一個(gè)國家的債務(wù)到底高到什么程度就會超出承受能力，似乎各有各的說法，包括是否應(yīng)該堅(jiān)守每年財(cái)政赤字3%的門檻，可不可以突破？

包括對我國的杠桿率也存在不同說法，比如按照社科院的算法，我國的宏觀杠桿率是296%。其實(shí)到2019年之后，我們都認(rèn)為（杠桿率）不能再上升了，當(dāng)時(shí)是240%左右。但后來還是上升了近50個(gè)點(diǎn)，而我們國家還在穩(wěn)定發(fā)展，我們國債的絕對利率水平甚至還顯著下降了。

然而必須承認(rèn)，從國際評級機(jī)構(gòu)的角度來說，在沒有更好的辦法時(shí)，他們只有把認(rèn)為相似的人放在一起比較，只能按照既有規(guī)律去比較。事實(shí)是，中國非金融部門的杠桿率已經(jīng)超過美國的非金融部門。那么，現(xiàn)在把債務(wù)顯性化，把債務(wù)從地方轉(zhuǎn)移到中央，能不能解決舉債空間的問題呢？我認(rèn)為是解決不了的，因?yàn)樗呀?jīng)包含在非金融部門的杠桿率里面了。

那我們要怎么解決？其實(shí)國際上早就有辦法了。雖然大家都在講逆全球化、逆周期等等，但必須承認(rèn)，目前全球共同遵守的一些經(jīng)濟(jì)交往規(guī)則還是存在的。比如金融領(lǐng)域，國際銀行間的《巴塞爾協(xié)議》還在發(fā)揮作用。一個(gè)大國的銀行要參與國際業(yè)務(wù)，就不能違背《巴塞爾協(xié)議》要求的底線。再比如，走出去的企業(yè)都要遵守國際會計(jì)準(zhǔn)則，如果你自己搞一套報(bào)表，不按照國際上的報(bào)表準(zhǔn)則來，恐怕也不行。

在國際貿(mào)易中，如果一國的財(cái)政架構(gòu)從根本上與其他主要經(jīng)濟(jì)體不可通約，恐怕也不行，因?yàn)閷Ψ綍f你在搞補(bǔ)貼。大家彼此之間的稅目可以名稱不同，但雙方之間的稅目應(yīng)該大致相同，或者我這邊兩個(gè)稅目加起來基本等于你那邊的一個(gè)稅目，這是可以講清楚的。

再比如，國際上有一個(gè)企業(yè)所得稅的最低稅率，如果你的稅率比最低稅率還低，對方就會認(rèn)為你構(gòu)成了補(bǔ)貼，是不公平競爭。如果是個(gè)小國或者避稅島，可能還沒有太大的影響；但如果是一個(gè)大國，恐怕許多國家都很難同意這樣的做法。

我想說的是，在國際金融規(guī)范中有一些大家共同遵守的規(guī)則，那么，我們該如何處理目前經(jīng)濟(jì)中的杠桿，從而既能夠釋放出財(cái)政政策的空間，又能夠?yàn)閲H上所接受？

實(shí)際上，國際上處理隱性債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)做法就是GSE的機(jī)構(gòu)債。在《巴塞爾協(xié)議》、商業(yè)銀行和不同金融資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的債務(wù)中，有一個(gè)明確的單列分類，就叫機(jī)構(gòu)債，典型的案例就是美國的“兩房”（觀察者網(wǎng)注：房地美、房利美，美國最大的兩家住房抵押貸款融資機(jī)構(gòu)）。

美國是一個(gè)自由資本主義國家，創(chuàng)辦企業(yè)自己注冊就行了，不需要國會批準(zhǔn)。但是，只有“兩房”作為私營企業(yè)，在成立時(shí)依然要得到美國國會批準(zhǔn)。這顯然是多此一舉，但為什么要這樣呢？就是要向市場暗示一種“信仰”，即“兩房”不會倒閉。但是，任何一個(gè)法律文本，不管是“兩房”的公司章程還是美國的聯(lián)邦法條，都沒有提到“兩房”接受了聯(lián)邦政府的擔(dān)保。當(dāng)然，2008年金融危機(jī)后，“兩房”臨時(shí)受到了聯(lián)邦擔(dān)保，那是個(gè)特例。正常情況下，這種做法是找不到法律依據(jù)的。所以，美國“兩房”的債務(wù)并不計(jì)算在聯(lián)邦政府債務(wù)中。

觀察“兩房”的發(fā)債會看到一個(gè)有意思的現(xiàn)象：即便底層抵押貸款的借款人違約，沒有償還貸款，也會保證按揭抵押債券（MBS）投資人如期被償付本息。這是什么？這不就是中國的隱性債務(wù)嗎？雖然項(xiàng)目本身無法還本付息，但是我借你的錢不影響還利。至于錢怎么來的？你自己懂的。

一句話，美國的“兩房”就是美國的“隱債”。而美國的“兩房”確實(shí)在從事著政府性的業(yè)務(wù)。從20世紀(jì)初開始，歷屆美國總統(tǒng)都宣揚(yáng)要讓每個(gè)家庭都擁有一套住房，這是實(shí)現(xiàn)“美國夢”的典型標(biāo)志，可以讓美國變得堅(jiān)不可摧。那怎么樣才能讓所有美國人都買得起房子呢？必須房價(jià)足夠低、貸款利率足夠低。如何實(shí)現(xiàn)？“兩房”就干了這樣的活，讓低收入群體也能夠買得起自己的房子。但最后就出現(xiàn)了次級貸款危機(jī)，然后“兩房”被美國政府擔(dān)?！@就是全部的故事。

如果美國的商業(yè)銀行買了“兩房”債，商業(yè)銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)資本權(quán)重是20%，但是普通企業(yè)的貸款是百分之百，給一國政府的融資是零，給多邊機(jī)構(gòu)（比如世界銀行）的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重也是零。于是你會發(fā)現(xiàn)，“兩房”債是介乎政府與普通企業(yè)之間的，它比普通的銀行給企業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重大概少了80個(gè)點(diǎn)，因?yàn)樗?0%，人家是正常的100%。

目前為止，我國公布出來的隱性債務(wù)大概相當(dāng)于GDP的多少呢？2023年的數(shù)據(jù)大概是40%多。美國的“兩房”債務(wù)大概占GDP的比重是多少？2008年金融危機(jī)時(shí)，大概是90%。2021年的數(shù)據(jù)依然是60%多，不到70%，而中國是40%-50%之間。

這意味著，我們完全不用把“隱債”顯性化之后轉(zhuǎn)為中央債務(wù)，而是直接把它轉(zhuǎn)為GSE的機(jī)構(gòu)債。那么，中國有沒有機(jī)構(gòu)債？有，鐵道債就是機(jī)構(gòu)債。

在這樣的背景下，我們的建議就很清楚了：提議設(shè)立GSE機(jī)構(gòu)——國家住房銀行。

國家住房銀行可以通過發(fā)債做三件事：第一，向地方政府收儲土地，以解決目前地方政府增量的政府基金收入從哪里來的問題。化債只是解決了過去欠錢的問題，但新增的收入還沒有保證。我們可以讓地方政府逐步減少對土地的依賴，但是不能直接“拔氧氣瓶”，這會導(dǎo)致地方政府功能紊亂，出現(xiàn)各種追討過去欠款、罰款等現(xiàn)象，以及拖欠普通企業(yè)資金的情況。

第二，國家住房銀行發(fā)的債向房地產(chǎn)企業(yè)注入累積優(yōu)先股。優(yōu)先股意味著在普通股之前分紅，累積意味著有股息，如果這個(gè)企業(yè)今年不能賺錢，不要還本金和利息，記在賬上，一直等到哪一年開始盈利了，企業(yè)先把歷年欠的股息全部還清，才可以跟普通股分紅。而且，優(yōu)先股的股東在董事會里不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營，但是在分紅的時(shí)候有一票否決權(quán)，同時(shí)要限制高管的薪酬。一旦把歷年股息還清后，優(yōu)先股的股東就開始退出。

第三，由國家住房銀行籌建全國政策性租賃住房酒店管理體系。我特別加了“酒店”兩個(gè)字，意思不是讓你蓋新房子，而是去觀察哪里的房子好租。如果交通便利、有人愿意出租，就盤下來，比如房東愿意把這個(gè)房子給你出租20年；或者，房東可能愿意賣給你，那就買下來。這種情況尤其適合“老破小”式的房子，它們往往在城市中央，交通便利、非常適合出租，但是可能沒有廚房或衛(wèi)生間。你可以進(jìn)行輕裝修，把“老破小”改造成干凈、衛(wèi)生、安全的房間。

這樣做的好處是，減輕了政府顯性杠桿的上升壓力，釋放了負(fù)債空間，有利于維持中國的國家主權(quán)評級。從整個(gè)金融體系的角度看，大量釋放了對商業(yè)銀行資本金的不必要占用，提升了商業(yè)銀行體系的穩(wěn)健性。

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