【文/觀察者網(wǎng)專(zhuān)欄作者 孔帆】

12月20日晚間，一名沙特阿拉伯裔移民駕車(chē)沖入德國(guó)東部馬格德堡市中心的圣誕市場(chǎng)，造成至少4人身亡、200余人受傷。

在歐洲，關(guān)于移民、申根協(xié)議、加強(qiáng)邊境管制等充滿悖論的話題，正在成為熱點(diǎn)。相信這一沖撞事件，將對(duì)歐洲產(chǎn)生巨大影響。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月20日晚，德國(guó)馬格德堡市一圣誕集市發(fā)生一起汽車(chē)沖撞人群襲擊事件，造成至少4人身亡、200余人受傷。 央視

明年6月，是申根協(xié)議正式生效40年。申根協(xié)議的核心理念在于取消歐盟成員國(guó)之間的邊境檢查，確保人員、貨物和資本在區(qū)內(nèi)自由流動(dòng)，這被視為歐洲一體化過(guò)程中取得的最重要成就之一。本來(lái)，明年歐盟層面應(yīng)該好好慶祝一番，但目前看來(lái)，別說(shuō)慶祝，申根協(xié)議能不能延續(xù)，都是個(gè)問(wèn)題。

原因是這項(xiàng)政策出現(xiàn)了變數(shù)，越來(lái)越多國(guó)家開(kāi)始重啟邊境管制抽查，以應(yīng)對(duì)非法移民問(wèn)題。

12月12日歐盟成員國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)投票表決，允許保加利亞和羅馬尼亞全面加入申根區(qū)，從而取消兩國(guó)與歐洲其他國(guó)家之間的邊界。該決定將于2025年1月1日起生效。

不過(guò)諷刺的是，這一決定恐怕將加劇歐洲國(guó)家重啟邊境管制抽查。原因大家心知肚明，但不能明說(shuō)。政治正確就是這么有意思。

目前隨著德國(guó)、法國(guó)等核心歐盟國(guó)家率先重啟邊境管制，“無(wú)國(guó)界歐洲”這一象征性成就正在經(jīng)受考驗(yàn)。申根區(qū)為何陷入了如今的困境？這既與移民壓力、安保擔(dān)憂等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)密切相關(guān)，也暴露出歐盟在政策協(xié)調(diào)和危機(jī)應(yīng)對(duì)方面的系統(tǒng)性問(wèn)題。

不久前，面對(duì)特朗普的“美國(guó)優(yōu)先”，已經(jīng)下臺(tái)的法國(guó)總理巴尼耶提出“歐洲優(yōu)先”。但歐洲還沒(méi)能“優(yōu)先”， 申根區(qū)就要崩了？

非法移民涌入，安全問(wèn)題頻現(xiàn)……

自2015年歐洲移民危機(jī)以來(lái)，歐盟內(nèi)部在移民問(wèn)題上的矛盾日益激化。一些成員國(guó)，如意大利、希臘，因地理位置成為非法移民最初的登陸點(diǎn)，但這些國(guó)家在接收、安置移民方面資源有限。大量移民通過(guò)巴爾干路線或地中海路線持續(xù)北上，涌入德國(guó)、法國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國(guó)家。

德國(guó)在今年更是全境重啟邊境管制，以圖阻截非法入境者，并將部分人遣送回原登陸國(guó)。

歐盟現(xiàn)行法規(guī)如《都柏林協(xié)議》，在分?jǐn)傄泼窠邮肇?zé)任上明顯失衡，使得這些問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，并積累為如今的申根困局。

同時(shí)，恐怖襲擊、跨境犯罪和走私問(wèn)題層出不窮，也讓邊境開(kāi)放的理念飽受批評(píng)。法國(guó)早在2015年巴黎恐襲后便開(kāi)始在部分邊境地區(qū)執(zhí)行管控，而德國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)更是直接表態(tài)，未來(lái)的管控將“無(wú)限期持續(xù)”，直到移民總量下降至“可接受水平”。

部分國(guó)家的安全訴求與歐盟申根協(xié)議所代表的“無(wú)邊界合作”精神之間的矛盾，顯然是無(wú)法通過(guò)單一措施解決的。

歐盟協(xié)調(diào)機(jī)制的困境

雖然歐盟內(nèi)政和移民事務(wù)專(zhuān)員一再?gòu)?qiáng)調(diào)，《申根邊境守則》規(guī)定成員國(guó)在申根區(qū)內(nèi)部對(duì)人員實(shí)施檢查系“絕對(duì)例外”、且應(yīng)是“最后手段”。但現(xiàn)實(shí)中，一些國(guó)家根本未能遵循此規(guī)定。歐盟委員會(huì)也從未正式啟動(dòng)對(duì)違反規(guī)則國(guó)家的懲戒程序，這實(shí)際上鼓勵(lì)了“默認(rèn)違規(guī)”的擴(kuò)大化。部分成員國(guó)更傾向于以本國(guó)短期利益為重，邊境管控成了漸趨常態(tài)化的現(xiàn)象。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年10月16日，德國(guó)勃蘭登堡州，聯(lián)邦警察開(kāi)始在奧得河畔的法蘭克福和斯盧布施之間的德國(guó)-波蘭邊境過(guò)境點(diǎn)進(jìn)行永久管制。視覺(jué)中國(guó)

當(dāng)前的邊境管控已成申根區(qū)成立以來(lái)最嚴(yán)峻的例外。例如，德國(guó)對(duì)其九個(gè)陸地鄰國(guó)的全線邊境實(shí)施檢查，荷蘭也開(kāi)始對(duì)從比利時(shí)和德國(guó)入境者進(jìn)行審查。從本質(zhì)上看，這一系列舉措反映的是成員國(guó)對(duì)申根體系的不信任以及對(duì)歐洲一體化的觀念在逐步動(dòng)搖。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

即便加大了邊境管控力度，效果仍顯有限。以德國(guó)為例，其超過(guò)7000公里的邊界線上僅能對(duì)主要道路的部分車(chē)輛和旅客進(jìn)行抽查，而多數(shù)移民仍可通過(guò)其他途徑繞過(guò)監(jiān)控。德國(guó)警察工會(huì)主席直言，這種檢查方式在巨大的邊界強(qiáng)度面前，難以做到真正的封閉，更多只是象征意義。與此同時(shí)，內(nèi)部邊境管控既會(huì)拖累貿(mào)易和交通效率，也會(huì)對(duì)旅游和經(jīng)濟(jì)往來(lái)造成損害。

申根協(xié)議的設(shè)想是基于成員國(guó)之間的相互信賴，但非法移民的增加與局部安全威脅讓多國(guó)逐漸喪失對(duì)共同體機(jī)制的耐心，更傾向于通過(guò)單邊行動(dòng)謀求短期安全。其他國(guó)家對(duì)安全與移民資源的分配不均導(dǎo)致的制衡失效，不僅對(duì)申根構(gòu)成挑戰(zhàn)，更撕裂了歐盟作為政治經(jīng)濟(jì)共同體的凝聚力。

歐洲不僅面臨內(nèi)部矛盾，其外部邊界的保護(hù)能力更是落后。布魯塞爾始終無(wú)法有效加強(qiáng)外部邊界的監(jiān)控，導(dǎo)致大量非法移民長(zhǎng)驅(qū)直入。而對(duì)于外部輸入的安全威脅，歐盟行動(dòng)往往滯后而低效。

申根何去何從？

盡管申根區(qū)正經(jīng)歷成立以來(lái)最大的危機(jī)，但其象征意義與政治價(jià)值仍不可忽視。盧森堡內(nèi)政部長(zhǎng)形容申根協(xié)議是“歐洲一體化最偉大的成就之一”，歐盟委員會(huì)也多次表態(tài)維持申根體系的重要性。

那么，在挑戰(zhàn)面前，申根能否得以延續(xù)，其答案或許取決于以下幾點(diǎn)：

第一，加強(qiáng)外部邊界的共同防御。

外部邊界的保護(hù)是申根體系穩(wěn)定的第一道防線。歐盟需要加大對(duì)邊境國(guó)家的支持力度，形成更強(qiáng)的共同行動(dòng)，避免非法移民問(wèn)題將核心國(guó)家拖入長(zhǎng)期壓力之中。

第二，公平分?jǐn)傄泼褙?zé)任。

當(dāng)前核心國(guó)家難以信賴的原因之一，是庇護(hù)政策上的不公。新庇護(hù)法案雖然延遲實(shí)施至兩年后，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其公平分配移民的機(jī)制值得期待，這更是申根內(nèi)部信任的關(guān)鍵。

第三，限制內(nèi)部管控的常態(tài)化。

內(nèi)部邊境開(kāi)放是申根的核心象征，其持續(xù)性取決于非常態(tài)管控何時(shí)結(jié)束。歐盟應(yīng)明確約定，成員國(guó)對(duì)內(nèi)部管控的實(shí)施界限，并對(duì)具體違規(guī)行為啟動(dòng)處罰程序，避免單邊“法外行動(dòng)”削弱整體治理能力。

申根協(xié)議對(duì)于歐洲而言，不僅僅是一個(gè)自由流動(dòng)的制度框架，更承載了無(wú)國(guó)界合作的精神。邊境的重設(shè)在某種意義上是一次倒退，考驗(yàn)著歐盟在經(jīng)濟(jì)和政治共同體概念上的執(zhí)行力。在申根協(xié)議40周年即將到來(lái)之際，歐盟需要用協(xié)調(diào)機(jī)制和加強(qiáng)行動(dòng)來(lái)重新確立信任，向外界證明“歐洲優(yōu)先”并非一句口號(hào)，而是“無(wú)國(guó)界歐洲”的可持續(xù)實(shí)踐。

這是一場(chǎng)攸關(guān)歐洲一體化未來(lái)的較量，申根協(xié)議的命運(yùn)，也因此成為歐洲命運(yùn)最敏感的投射之一。

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