大家真真切切地看到，對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村保留土地，是那么的重要。它能夠在進(jìn)城受阻甚至失敗的時(shí)候，提供一條不錯(cuò)的退路。于是，農(nóng)村不僅有推力，而且也有了拉力。張翼教授的數(shù)據(jù)表明，如果必須交回承包地，那么農(nóng)民工愿意進(jìn)城落戶的比例會(huì)進(jìn)一步下降至11%-13%。

城市的拉力呢？原來(lái)有三大引擎，一是收入高，二是福利好，三是生活豐富。2010年以來(lái)，農(nóng)村居民的收入增長(zhǎng)一直快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距縮小了，也就弱化了城市吸引農(nóng)民工的拉力。近十年來(lái)，基本公共服務(wù)加快覆蓋城鄉(xiāng)、加快覆蓋常住人口，城市戶口的含金量變得沒(méi)那么高了。前幾年，還有城市管理者不無(wú)傲慢地提出，讓農(nóng)民工用農(nóng)村“三件衣服”換城市“五件衣服”。現(xiàn)在看來(lái)，他所說(shuō)的城市戶籍上附著的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)，要么是你有我有全都有，要么是我的比你的強(qiáng)，那我為啥還要苦苦相求呢？反而是我擁有的農(nóng)村土地的承包權(quán)、宅基地的使用權(quán)、集體收益的分配權(quán)（即“三權(quán)”），非我莫屬，而你望塵莫及。此外，農(nóng)村交通條件和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，也縮小了生活豐富程度的城鄉(xiāng)差距，這方面的拉力也弱化了。

與此同時(shí)，城市開(kāi)始產(chǎn)生推力：房?jī)r(jià)和房租快速上漲，生活成本激增；勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和過(guò)剩產(chǎn)能出清，工作崗位流失；優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源過(guò)度集中，辦了居住證甚至是有了城市戶口，孩子也上不了好學(xué)校……

城鄉(xiāng)之間的推力與拉力，發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)換。這就是為什么，在2014年國(guó)務(wù)院推動(dòng)新一輪戶籍制度改革以來(lái)，在目前28個(gè)省份都出臺(tái)了本地區(qū)戶改方案的情況下，在一些建制鎮(zhèn)和小城市完全放開(kāi)了戶籍限制、中等城市已將戶籍門檻降到了“1年社保+1年租房”的最低限度以后，農(nóng)民和農(nóng)民工進(jìn)城落戶的意愿仍然低迷的根源所在。

農(nóng)民工進(jìn)城意愿低，改革戶籍和土地政策是關(guān)鍵

戶籍和土地制度亟需新的突破

農(nóng)民工落戶意愿不提高，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就要長(zhǎng)期處于“兩棲”狀態(tài)，奔波于城鄉(xiāng)兩地，一邊是奉獻(xiàn)了青春與血汗、卻難以最終融入的傷心之地，一邊是老人守望、兒童留守的支離破碎的原生家庭。這個(gè)問(wèn)題不解決，“以人的城鎮(zhèn)化為核心”的新型城鎮(zhèn)化，就難以宣告順利和成功。

低意愿的背后，仍有制度性的掣肘。當(dāng)前，迫切需要從戶籍制度和土地制度著手，突破人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展瓶頸。筆者試提出四點(diǎn)建議：

第一，試點(diǎn)放開(kāi)大城市落戶限制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策與個(gè)人意愿在空間上的對(duì)接。根據(jù)全國(guó)范圍的大樣本調(diào)查，有意愿進(jìn)城落戶的農(nóng)民工中，有70%左右的落戶意向是大城市?？墒牵壳暗膽艏咔∏≠x予了大城市設(shè)置高門檻的權(quán)力。很多城市正在利用這種權(quán)力，不僅限制農(nóng)民工的落戶，而且還想出各種辦法，剝奪他們作為常住人口的權(quán)利。中小城市和小城鎮(zhèn)歡迎來(lái)但不愿意來(lái)，大城市愿意進(jìn)但不讓進(jìn)——國(guó)家的戶籍政策和農(nóng)民工的個(gè)人意愿在空間上嚴(yán)重錯(cuò)位了。

放任此狀況下去，不但1億人的落戶目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了，就連本文前面粗算的五六千萬(wàn)人的落戶數(shù)量，都還要再打一個(gè)吐血的折扣。因此，筆者建議，先選3-5個(gè)城區(qū)常住人口300萬(wàn)-500萬(wàn)的I型大城市，再挑1-2個(gè)500萬(wàn)-1000萬(wàn)人口的特大城市、甚至可以是深圳這樣的1000萬(wàn)人口以上的超大城市，進(jìn)行放開(kāi)落戶限制的試點(diǎn)。同時(shí)，要密切監(jiān)測(cè)試點(diǎn)大城市的人口流動(dòng)、公共服務(wù)、財(cái)政支出、資源環(huán)境等方面的動(dòng)態(tài)，如確認(rèn)沒(méi)有不可控的異常波動(dòng)，可以進(jìn)一步推開(kāi)。

第二，開(kāi)辟重點(diǎn)人員落戶綠色通道，優(yōu)先解決存量問(wèn)題。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）》的要求，先對(duì)“進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”的重點(diǎn)人員進(jìn)行摸底，看看到底有多少人滿足這三個(gè)條件，其中又有多少有落戶意愿。然后在現(xiàn)行落戶政策的基礎(chǔ)上，對(duì)他們適當(dāng)降低門檻，開(kāi)辟綠色通道，優(yōu)先解決落戶。對(duì)于這部分群體的落戶，可能會(huì)有擔(dān)心，地方政府能接得住嗎？負(fù)擔(dān)得了嗎？承載得起嗎？實(shí)際上，他們?cè)缇驮诔鞘蟹€(wěn)定下來(lái)了，已經(jīng)在接受著基本公共服務(wù)，也就不存在新增負(fù)擔(dān)和承載加壓的問(wèn)題。況且，他們?cè)?jīng)為城市的發(fā)展做出了不小的貢獻(xiàn)，未來(lái)也能夠適應(yīng)城市新的發(fā)展方向，即便是在大城市，放開(kāi)限制讓他們落戶，也順理成章。

第三，擴(kuò)大農(nóng)村“三權(quán)”確權(quán)范圍，免除農(nóng)民工后顧之憂。對(duì)于大部分目前不想落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，恐怕需要在土地制度上作一篇更大的文章。最低要求是解決后顧之憂，以更大范圍的確權(quán)頒證作為基礎(chǔ)工作，用公開(kāi)透明、可操作執(zhí)行的制度安排，來(lái)確認(rèn)并保障他們?cè)谵r(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。尤其是，要確保不會(huì)因?yàn)檫M(jìn)城落戶而被剝奪這些權(quán)利。

第四，搭建城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，提升農(nóng)民工進(jìn)城落戶能力。在確權(quán)后，更高的要求是還能流轉(zhuǎn)，把死的資源變活，讓不能移動(dòng)的資產(chǎn)擁有更寬的創(chuàng)收渠道和更強(qiáng)的變現(xiàn)能力——這需要建立透明、公平、高效的交易平臺(tái)。我不是說(shuō)要鼓勵(lì)大資本下鄉(xiāng)搶農(nóng)民的地，堵農(nóng)民工的退路。我是想說(shuō)，如果農(nóng)村的土地或者其他資產(chǎn)，能夠賣出好價(jià)錢，能夠?yàn)橛幸庠高M(jìn)城落戶的農(nóng)民工插上新生活的翅膀，比如可以不用貸款或少量貸款而直接換成一套位置不錯(cuò)、面積不小的城市房產(chǎn)，我們?yōu)槭裁捶且O(shè)置制度障礙來(lái)阻攔他們呢？我們?yōu)槭裁床荒芨母锿恋刂贫葋?lái)成人之美呢？

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