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龔炯:中國(guó)反壟斷,可以理直氣壯提出對(duì)內(nèi)和對(duì)外的區(qū)別
最后更新: 2021-12-21 17:55:18【導(dǎo)讀】 國(guó)家反壟斷局成立已將近一個(gè)月。自成立以來(lái),披露了46起與反壟斷相關(guān)的行政處罰案件,主要集中在醫(yī)藥、能源和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?!靶鹿偕先稳鸦稹?,國(guó)家反壟斷局首次亮相即劍指民生領(lǐng)域和熱門(mén)產(chǎn)業(yè)的壟斷違規(guī)行為。
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)以色列分校副校長(zhǎng)龔炯認(rèn)為,有些行業(yè)天然具有壟斷屬性,壟斷本身并不違法,但在壟斷的基礎(chǔ)上濫用市場(chǎng)支配地位,這種行為就會(huì)涉及反壟斷問(wèn)題。
在談到反壟斷政治化的問(wèn)題時(shí),他認(rèn)為“中國(guó)的反壟斷可以理直氣壯地提出對(duì)內(nèi)和對(duì)外的區(qū)別,畢竟這涉及到中國(guó)企業(yè)在海外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題?!?/p>
【采訪/觀察者網(wǎng) 劉惠】
·中國(guó)反壟斷歷程
觀察者網(wǎng):自2007年頒布《反壟斷法》,到國(guó)家反壟斷局掛牌成立,我國(guó)反壟斷進(jìn)入了新階段,您怎么評(píng)價(jià)中國(guó)反壟斷走過(guò)的這14年?
龔炯:中國(guó)《反壟斷法》從2008年開(kāi)始實(shí)行,一直到現(xiàn)在走過(guò)了很漫長(zhǎng)的一條路。《反壟斷法》被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”,是維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性法律。
中國(guó)《反壟斷法》主要包括四個(gè)方面,一是關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中,經(jīng)營(yíng)者如果想兼并,則需要一定條件和必要的申報(bào),得到國(guó)家政府的允許后進(jìn)行兼并。
第二,橫向和縱向壟斷協(xié)議的行為,對(duì)一般企業(yè)來(lái)說(shuō),像價(jià)格操縱、價(jià)格聯(lián)盟這類行為是不可以的?!斗磯艛喾ā返?4條也規(guī)制一定的企業(yè)縱向約束行為,比如企業(yè)控制經(jīng)銷(xiāo)商的一些做法。
第三,針對(duì)擁有市場(chǎng)支配地位的企業(yè),有一些行為對(duì)于一般企業(yè)可能是允許的,但有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)是不能做的,比如拒絕交易、價(jià)格歧視、無(wú)故搭售等等。
最后一個(gè)是關(guān)于規(guī)制行政壟斷,這是中國(guó)比較特殊的一面。
總體評(píng)價(jià)中國(guó)的反壟斷歷程,我覺(jué)得中國(guó)已經(jīng)完全趕上了歐盟和美國(guó)的執(zhí)法水平,現(xiàn)在也沒(méi)有太大的差距,《反壟斷法》經(jīng)過(guò)了14年的沉淀,變得更加成熟穩(wěn)重。
就從前三個(gè)方面來(lái)看,中國(guó)的經(jīng)營(yíng)者集中的審批程序和專業(yè)水平已經(jīng)和歐盟、美國(guó)的差別不大。歐盟、美國(guó)和中國(guó)是世界上三大主要經(jīng)濟(jì)體,在經(jīng)營(yíng)者集中做申報(bào)的時(shí)候,很多跨國(guó)企業(yè)都在這三個(gè)經(jīng)濟(jì)體上同時(shí)進(jìn)行申報(bào),因?yàn)樗鼈兺ǔT谶@三個(gè)市場(chǎng)都有業(yè)務(wù)。
國(guó)家反壟斷局正式掛牌。圖片來(lái)源:新華社
2021年11月18日,國(guó)家反壟斷局正式掛牌。從機(jī)構(gòu)角度上來(lái)說(shuō),這是很大的一步,因?yàn)橹笆侨曳磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法,分別是國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局和商務(wù)部的相關(guān)反壟斷局,后來(lái)這三個(gè)機(jī)構(gòu)總體并到了市場(chǎng)監(jiān)管總局,現(xiàn)如今新的反壟斷局是三家合并后的結(jié)果,這種做法提高了反壟斷地位,把反壟斷立法和執(zhí)法往前推進(jìn)了一大步。
觀察者網(wǎng): 國(guó)家反壟斷局成立后,迅速公布了一批反壟斷案例和處罰,涉及藥品、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等領(lǐng)域。當(dāng)前,我國(guó)在哪些領(lǐng)域的壟斷情況比較嚴(yán)重?
龔炯:企業(yè)對(duì)于市場(chǎng)份額和市場(chǎng)地位都有追求,所以實(shí)質(zhì)上企業(yè)的逐利性決定了一般會(huì)去追逐壟斷地位,比如在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)。
互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和傳統(tǒng)行業(yè)最大的不同是互聯(lián)網(wǎng)邏輯是贏者通吃,存在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng),每一家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都必須要做到盡量大的規(guī)模,而且競(jìng)爭(zhēng)是非常激烈的。
從這種角度來(lái)思考互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的話,我們可以看到頭部企業(yè)在市場(chǎng)上的分量是非常大的,比如微信和阿里的兩個(gè)平臺(tái)已經(jīng)遍布中國(guó)市場(chǎng)。
我想強(qiáng)調(diào)的是,壟斷本身并不違法,壟斷只是占有一定優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)地位;但在壟斷的基礎(chǔ)上,也就是占據(jù)市場(chǎng)支配定位的前提下,進(jìn)行了濫用市場(chǎng)支配地位的行為——這種現(xiàn)象除了出現(xiàn)在一個(gè)相關(guān)市場(chǎng)外,有時(shí)也會(huì)波及幾個(gè)相鄰的相關(guān)市場(chǎng),也就是業(yè)內(nèi)所說(shuō)的相鄰市場(chǎng)的杠桿作用,這些都會(huì)涉及反壟斷問(wèn)題。
觀察者網(wǎng):《反壟斷法》第七條規(guī)定,對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣(mài)的行業(yè),國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)。為什么要設(shè)置這樣的條款?
龔炯:國(guó)有經(jīng)濟(jì)涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全,這不僅是個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)效率問(wèn)題,而是一個(gè)政治和安全的問(wèn)題,不止中國(guó)會(huì)這樣管理,很多國(guó)家也是這樣做的。
舉個(gè)例子,國(guó)防行業(yè)涉及到國(guó)家安全,國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)要予以保護(hù),如果沒(méi)有國(guó)家安全談何反壟斷?
舉個(gè)商業(yè)化的例子,電網(wǎng)、通訊和石油都關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈,這些上游行業(yè)《反壟斷法》一般都不會(huì)涉及。
然而,這些行業(yè)因第七條規(guī)定而不受管轄,不等于這些行業(yè)在中國(guó)就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)。首先,這些行業(yè)大部分由國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制,這些行業(yè)里的競(jìng)爭(zhēng)由政府扶持,比如通訊行業(yè)的電信、移動(dòng)、聯(lián)通三家企業(yè)都是國(guó)企,他們的股東單位都是國(guó)資委,但是這三家企業(yè)都有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,國(guó)家鼓勵(lì)上游行業(yè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)進(jìn)行一定的競(jìng)爭(zhēng),我稱之為國(guó)家扶持的競(jìng)爭(zhēng),也就是同一個(gè)政府股東控股的國(guó)有企業(yè)之間,由政府鼓勵(lì)、扶持它們之間的競(jìng)爭(zhēng),這是中國(guó)特有的現(xiàn)象,算是中國(guó)特色社會(huì)主義的一個(gè)方面。
再舉個(gè)例子,中國(guó)的煙草公司后面股權(quán)關(guān)系都可以追溯到煙草總公司,但各個(gè)品牌的香煙是有激烈競(jìng)爭(zhēng)的?!斗磯艛喾ā返谄邨l不涉及這個(gè)國(guó)家特許的專賣(mài)行業(yè),但并不等于這個(gè)行業(yè)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng),國(guó)家可以通過(guò)別的渠道來(lái)鼓勵(lì)這些行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。
觀察者網(wǎng):我國(guó)還有個(gè)特殊的對(duì)象是全民所有制企業(yè)。這些企業(yè)會(huì)如何執(zhí)行《反壟斷法》?
龔炯:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一視同仁,全民所有制企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)在反壟斷執(zhí)法上沒(méi)有區(qū)別對(duì)待。我曾經(jīng)發(fā)表過(guò)一篇學(xué)術(shù)論文,發(fā)在《產(chǎn)經(jīng)評(píng)論》(Review of Industrial Organization),這篇論文研究的問(wèn)題之一就是反壟斷執(zhí)法是否存在企業(yè)所有制形式的差別,我的實(shí)證結(jié)論是不存在這樣的差別,民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)并沒(méi)有被區(qū)別對(duì)待,這樣的論文是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的同行雙盲審的,結(jié)論應(yīng)該很可信。
舉個(gè)實(shí)際的例子,2011年,中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)寬帶核心網(wǎng)接入市場(chǎng),基本上是中國(guó)電信和聯(lián)通兩大運(yùn)營(yíng)商雙壟斷的格局。當(dāng)時(shí),國(guó)家發(fā)改委針對(duì)中國(guó)電信進(jìn)行了反壟斷調(diào)查。
在中國(guó)反壟斷執(zhí)法的歷史上有很多類似于中國(guó)電信的案件,對(duì)于政府的審查,就算是國(guó)企也要進(jìn)行處罰和處理。全民所有制企業(yè)沒(méi)有特殊地位,也沒(méi)有“特殊照顧”的例子。
2013年,中國(guó)反壟斷執(zhí)法處罰了兩個(gè)非常大的國(guó)企,茅臺(tái)和五糧液分別被貴州省物價(jià)局和四川省發(fā)改委依法處以2.47億元、2.02億元的罰款。它們違反了《反壟斷法》第十四條規(guī)定,排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),損害了消費(fèi)者的利益。
那時(shí)候,我們國(guó)家進(jìn)行了反腐政策,導(dǎo)致高端消費(fèi)大減,茅臺(tái)酒掉價(jià),當(dāng)時(shí)有零售商想把茅臺(tái)酒的價(jià)格降低賣(mài)出去。隨后,茅臺(tái)的老板說(shuō)誰(shuí)敢把茅臺(tái)酒賣(mài)到一瓶1000元以下,就把零售執(zhí)照給吊銷(xiāo)掉,這很明顯違反了《反壟斷法》第十四條規(guī)定。中國(guó)反壟斷執(zhí)法歷史上有很多這樣的案例,我們的做法都是一視同仁的。
觀察者網(wǎng):《反壟斷法》中有關(guān)行政壟斷的描述,地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位,也不可避免會(huì)使用行政權(quán)力來(lái)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種情況下,如何界定行政性壟斷?對(duì)此類行為反壟斷的難度在哪里?
龔炯:行政壟斷在中國(guó)是一個(gè)非常特殊的事情。
第一,政府在中國(guó)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作里占據(jù)很重要的主導(dǎo)作用。第二,中國(guó)有大量國(guó)企,而歐盟國(guó)企比較少,美國(guó)我認(rèn)為只有一個(gè)奄奄一息的大國(guó)企,也就是美國(guó)郵政。我國(guó)大量國(guó)企有上級(jí)單位,如果國(guó)企開(kāi)始行政壟斷,上級(jí)行政單位為自己的國(guó)企謀利益,這樣公平的市場(chǎng)環(huán)境就會(huì)不復(fù)存在。
山東交通委曾規(guī)定所有在山東注冊(cè)的大掛車(chē),為了安全駕駛都必須裝GPS的系統(tǒng),這是個(gè)好事。但山東同時(shí)規(guī)定要安裝統(tǒng)一的系統(tǒng),這些系統(tǒng)只有一些企業(yè)生產(chǎn),這明顯說(shuō)明了這幾個(gè)企業(yè)和山東交通委有關(guān)系。
行政壟斷的防范主要還是需要賦予反壟斷局一個(gè)比較高的授權(quán),在執(zhí)法當(dāng)中可以不受到阻攔,進(jìn)行獨(dú)立執(zhí)法并排除相關(guān)行政部門(mén)的不當(dāng)干擾,特別是行政級(jí)別比較高的相關(guān)行政部門(mén)的不當(dāng)干擾。
觀察者網(wǎng):想請(qǐng)您講一下壟斷和科技發(fā)展的關(guān)系,現(xiàn)在有觀點(diǎn)認(rèn)為壟斷可能不太利于企業(yè)的科技發(fā)展和進(jìn)步。
龔炯:經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)里有比較一致的結(jié)論,完全競(jìng)爭(zhēng)和高度壟斷的市場(chǎng)都不利于科技創(chuàng)新。如果行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)太激烈,市場(chǎng)高度競(jìng)爭(zhēng)是不利于創(chuàng)新的,因?yàn)橥耆?jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)企業(yè)利潤(rùn)比較小,企業(yè)科研和科技發(fā)展的投入也會(huì)減少,不利于創(chuàng)新。高度壟斷的市場(chǎng)企業(yè)缺乏創(chuàng)新動(dòng)力,也不利于科技發(fā)展和進(jìn)步。
但如果政府通過(guò)反壟斷的手段去達(dá)到科技政策、產(chǎn)業(yè)政策的目的,我是非常反對(duì)的。一些市場(chǎng)高度集中的行業(yè)出現(xiàn)了一個(gè)壟斷性的企業(yè),企業(yè)本身沒(méi)有濫用市場(chǎng)支配地位,那么政府不應(yīng)該進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù),因?yàn)閴艛啾旧聿⒉贿`法,違法的是濫用市場(chǎng)支配地位的行為。
比如,被稱為“二選一”第一案的京東訴天貓及阿里巴巴濫用市場(chǎng)支配地位案,在網(wǎng)上炒作很厲害,我覺(jué)得此案其實(shí)涉及兩個(gè)問(wèn)題,一是從反壟斷的角度上來(lái)看,該企業(yè)到底有沒(méi)有存在市場(chǎng)支配地位,然后看看有沒(méi)有濫用這個(gè)市場(chǎng)支配地位。
我的觀點(diǎn)還是就事論事,依法辦事,不能因?yàn)槟称髽I(yè)在市場(chǎng)里非常成功,市場(chǎng)份額比較大,民粹就鼓噪政府去打擊該企業(yè),我們需要朝著執(zhí)法專業(yè)化的道路上去發(fā)展。
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本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
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