近日，湖北全省17個(gè)地市州住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“住建局”）均更名為住房和城市更新局的消息引發(fā)關(guān)注。

城市更新一詞在中國(guó)被提出已有至少十年歷史，中央多次出臺(tái)城市更新相關(guān)政策。

不過(guò)，此前城市更新這一職能主要是由住建部門(mén)承擔(dān)。此次湖北各地住建局以“更新”取代“建設(shè)”，以“城市”取代“城鄉(xiāng)”，武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)李志剛在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，大規(guī)模的更名標(biāo)志著我國(guó)城市建設(shè)方式從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提升的“更新時(shí)代”的全面到來(lái)，也意味著政府會(huì)把更多的注意力投向存量空間的優(yōu)化提升。

武漢市住房和城市更新局的網(wǎng)站首頁(yè)網(wǎng)頁(yè)截圖

重點(diǎn)任務(wù)

在湖北6月18日召開(kāi)的研究推進(jìn)城市更新工作的省委專(zhuān)題會(huì)議上，省委書(shū)記王蒙徽聽(tīng)取了武漢、宜昌、黃石推進(jìn)城市更新有關(guān)情況匯報(bào)，研究部署下一步重點(diǎn)任務(wù)。

危舊房改造作為推進(jìn)城市更新的核心內(nèi)容被提出。會(huì)議指出，要探索以市場(chǎng)化方式推進(jìn)危舊房改造的新模式，著力解決城鎮(zhèn)危舊房“不安全、不成套、不配套、不完善”等突出問(wèn)題。

“在高密度、高人口規(guī)模又對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響特別大的超大、特大城市，上述四個(gè)方面的問(wèn)題特別明顯?！崩钪緞傉f(shuō)，超過(guò)建筑年限的老舊建筑因結(jié)構(gòu)老化、年久失修或建筑材料及施工質(zhì)量問(wèn)題都存在巨大的安全隱患，而且隨著極端天氣的常態(tài)化，對(duì)安全隱患應(yīng)對(duì)的需求也因此增加，“不安全”是“四不”中首先要解決的問(wèn)題。

另外，此前戶(hù)型設(shè)計(jì)不合理、采光通風(fēng)不足、戶(hù)型面積狹小、衛(wèi)生設(shè)施配置不足等問(wèn)題突出，既有建設(shè)上追求規(guī)模和速度的原因，也有部分設(shè)計(jì)上不夠精細(xì)及欠缺考慮的問(wèn)題。至于“不配套”，部分城市社區(qū)的設(shè)施配套如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)存在短板，與當(dāng)下倡導(dǎo)的完整社區(qū)和15分鐘生活圈仍有較大差距。

此外，功能“不完善”是老舊建筑普遍面臨的問(wèn)題，電梯設(shè)施缺乏、綠化、休閑環(huán)境跟不上居民需求，影響居民的生活體驗(yàn)。

各一線(xiàn)城市都正在推進(jìn)危舊房改造工作。比如，北京在今年的政府工作報(bào)告中提出，計(jì)劃啟動(dòng)危舊樓房改建20萬(wàn)平方米；6月20日，廣州審議通過(guò)了《廣州市城鎮(zhèn)危舊房改造實(shí)施辦法（試行）》，鼓勵(lì)危舊房改造優(yōu)化戶(hù)型設(shè)計(jì)和空間布局，并支持住宅成套化改造、增設(shè)電梯、公共走廊、地下停車(chē)庫(kù)等配套設(shè)施，并允許適度增加建筑面積。

而在湖北，根據(jù)今年1月湖北省住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議的數(shù)據(jù)，全省2000年以前建成的老舊小區(qū)有2.1萬(wàn)個(gè)，截至目前已有17911個(gè)老舊小區(qū)被納入中央補(bǔ)助支持改造計(jì)劃，其中已完成改造13821個(gè)。

不難看出，接下來(lái)，湖北各地更名后的住房和城市更新局將把危舊房改造作為重點(diǎn)任務(wù)繼續(xù)推進(jìn)。

5月中旬，廣東廣州市，施工人員對(duì)花都區(qū)的老舊小區(qū)進(jìn)行微改造。攝影 中國(guó)新聞周刊記者周群峰

更名背后

在危舊房改造之外，城中村改造、老舊廢棄廠房更新改造、商業(yè)配套更新、城市地下管網(wǎng)改造、城市排水防澇能力提升工程等一系列項(xiàng)目，都屬于城市更新的范疇。

城市更新不僅涉及硬件方面的提質(zhì)升級(jí)，還涉及治理能力的提升、社區(qū)人文場(chǎng)景的營(yíng)造和重塑等。李志剛表示，城市更新是專(zhuān)業(yè)性和綜合性結(jié)合的一項(xiàng)復(fù)雜工作，既涵蓋規(guī)劃、建筑、經(jīng)濟(jì)、法律等專(zhuān)業(yè)知識(shí)，有不同主體包括政府、企業(yè)、居民等參與，也涉及規(guī)劃建設(shè)、環(huán)保、交通設(shè)施等相關(guān)的部門(mén)，需要多部門(mén)協(xié)同。

當(dāng)前，各地推動(dòng)城市更新建設(shè)的職能多散見(jiàn)于住建局及規(guī)劃和自然資源局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)自局”）。北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授祝賀在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，若部門(mén)之間職權(quán)邊界能切割清楚且都遵守規(guī)則，分散于不同職能部門(mén)對(duì)城市更新工作的推進(jìn)并不會(huì)造成影響。

然而，他進(jìn)一步指出：“現(xiàn)在全國(guó)的城市更新規(guī)劃，有的地方是住建部門(mén)在編，有的地方是規(guī)自部門(mén)在編，不同部門(mén)編制規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)有何區(qū)別，是否存在沖突或重疊，以及規(guī)劃內(nèi)容與自身的管理權(quán)責(zé)是否統(tǒng)一亟須規(guī)范?！?

李志剛也認(rèn)為，城市更新是需要一個(gè)核心部門(mén)來(lái)統(tǒng)籌的。他認(rèn)為，住房和城市更新局這樣一個(gè)新機(jī)構(gòu)的設(shè)定，是對(duì)城市空間管理能力的重構(gòu)，有利于城市空間規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)一體化目標(biāo)的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

事實(shí)上，早在2015年2月，廣州市就在原市“三舊”（舊城、舊廠、舊村）改造工作辦公室基礎(chǔ)上成立城市更新局，成為全國(guó)首個(gè)市級(jí)城市更新工作的承接機(jī)構(gòu)。廣州市規(guī)自局相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，廣州從2009年起開(kāi)展“三舊”改造，但他們后來(lái)發(fā)現(xiàn)，“三舊”改造初期存在就項(xiàng)目論項(xiàng)目、整體統(tǒng)籌不足的問(wèn)題，因此成立了城市更新局。

祝賀也表示，在國(guó)際上，隨著城市更新行動(dòng)的推進(jìn)，更名是必然趨勢(shì)，例如新加坡，負(fù)責(zé)城市更新建設(shè)的是市區(qū)重建局。不過(guò)，祝賀也強(qiáng)調(diào)，更名的同時(shí)需要重新調(diào)整政府條塊分割的職責(zé)及出臺(tái)和完善制度，“如果是光改名而實(shí)際職能沒(méi)有調(diào)整，最后很難對(duì)城市更新起到作用”。

制度、資金要跟上

在城市更新中，職能的調(diào)整、制度的完善為什么重要？

數(shù)位專(zhuān)家指出，城市更新作為存量時(shí)代重要的城市發(fā)展和治理方式，建設(shè)模式、投資模式以及管理模式都不同于增量建設(shè)開(kāi)發(fā)。

以規(guī)劃來(lái)說(shuō)，上述廣州市規(guī)自局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，早些年，部分城中村改造項(xiàng)目算的是“經(jīng)濟(jì)平衡賬”，也就是以經(jīng)濟(jì)平衡分析來(lái)測(cè)算所需的規(guī)劃建設(shè)總量，先編制片區(qū)策劃方案再進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整。開(kāi)發(fā)企業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)平衡測(cè)算改造成本較高，導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)總量大、容積率高，對(duì)城市交通、公共服務(wù)市政基礎(chǔ)配套設(shè)施等都造成較大壓力，對(duì)城市環(huán)境空間品質(zhì)造成較大影響。

后來(lái)，廣州市堅(jiān)持國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)，將城市更新納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，“在資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適應(yīng)性雙評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上科學(xué)確定規(guī)劃指標(biāo)，同時(shí)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)分析”，詳細(xì)規(guī)劃，下好“對(duì)癥藥”。

而從制度保障方面來(lái)看，以不成套住房改造為例，祝賀說(shuō)，開(kāi)發(fā)權(quán)是否變更關(guān)乎是否需要新的制度保障。開(kāi)發(fā)權(quán)、規(guī)劃條件不變的情況下，舊樓拆除重建后的層數(shù)、面積和用途都沒(méi)有變更，新出現(xiàn)的利益分配矛盾較少。而一旦上述條件發(fā)生了變化，如住戶(hù)或整體住宅的產(chǎn)權(quán)面積變大，新增的利益需要再分配，這時(shí)候如果制度缺位，矛盾就會(huì)出現(xiàn)。

上述廣州市規(guī)自局相關(guān)負(fù)責(zé)人也對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，從“三舊”改造以快速推進(jìn)單個(gè)項(xiàng)目到城市更新時(shí)期注重城市基礎(chǔ)設(shè)施公建配套的完善、人居環(huán)境的改善和城市功能的提升，再到如今規(guī)劃引領(lǐng)高質(zhì)量城市更新時(shí)期重點(diǎn)保障產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施的高標(biāo)準(zhǔn)配置、歷史文化保護(hù)及活化利用等，“歷史遺留問(wèn)題的解決需要政策支撐、多元主體共建共治提供精致完善的政策環(huán)境、市場(chǎng)主體提供有力的法治和制度保障”。

目前，住建部已在21個(gè)城市（區(qū)）開(kāi)展了第一批城市更新試點(diǎn)工作。在為期兩年的試點(diǎn)中，各地陸續(xù)出臺(tái)城市更新的政策。根據(jù)中指研究院的監(jiān)測(cè)，2023年，全國(guó)超15個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了30多條政策，超96個(gè)地級(jí)及以上城市出臺(tái)了129條市級(jí)城市更新政策。

“但中國(guó)尚未形成一部國(guó)家層面的全面性法律法規(guī)作為精細(xì)指引，處于地方自主探索、中央向下指導(dǎo)的階段?！敝袊?guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授孫久文認(rèn)為，可以提煉總結(jié)城市更新中的關(guān)鍵程序和共性問(wèn)題，匯集編纂成一部國(guó)家級(jí)的城市更新專(zhuān)門(mén)法。另外，可以修訂完善已經(jīng)不合時(shí)宜的相關(guān)制度安排，盡快形成一套有依據(jù)、可復(fù)制的合規(guī)工作流程，減少項(xiàng)目審批和實(shí)施的時(shí)間成本與制度摩擦。

制度之外的另一個(gè)挑戰(zhàn)是資金。李志剛坦言，更新項(xiàng)目通常資金投入較大、回報(bào)周期較長(zhǎng)，實(shí)際操作中面臨的主要問(wèn)題就是資金投入和收益平衡。

城市更新已寫(xiě)入“十四五”規(guī)劃，多地都在實(shí)施城市更新。王久文表示，長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政一直扮演著中國(guó)城市更新的資金主力軍和最后兜底方的角色，資金來(lái)源渠道較為單一。

“城市更新‘花錢(qián)’要有制度保障。”祝賀表示，一些城市是通過(guò)制度建設(shè)推動(dòng)城市更新專(zhuān)款專(zhuān)用，上海就曾規(guī)定因城市更新補(bǔ)繳的土地出讓金在計(jì)提國(guó)家和本市有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金后，剩余部分由各區(qū)統(tǒng)籌安排，還用于城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

而拓寬資金來(lái)源也是破局路徑之一。上述廣州市規(guī)自局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》，資金支持路徑的拓寬是推動(dòng)城市更新工作的挑戰(zhàn)之一。他們會(huì)鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化、法治化原則提供城中村改造專(zhuān)項(xiàng)貸款，專(zhuān)款專(zhuān)用、封閉管理。

孫久文則認(rèn)為，首先，要著力解決當(dāng)前城市更新項(xiàng)目受益規(guī)模廣和社會(huì)效益高，然而盈利空間窄和資金缺口大這一主要矛盾，需要搭建可行的收益體系，如靈活調(diào)用多種融資方案，在不同性質(zhì)項(xiàng)目、不同推進(jìn)流程中，有針對(duì)性地匹配不同特質(zhì)的金融工具。其次，堅(jiān)持“誰(shuí)受益誰(shuí)出資”的基本原則，努力引導(dǎo)居民合理出資。

李志剛以政府主導(dǎo)的武漢“設(shè)計(jì)之都”項(xiàng)目為例，武漢市政府相關(guān)職能部門(mén)前期投入了30多億元，希望達(dá)到活化老舊街坊成為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群的理念目標(biāo)。在政府的主導(dǎo)推進(jìn)下，項(xiàng)目推進(jìn)效率高，街坊拆遷和建筑風(fēng)貌保留等工作都做得非常好。

“成功地實(shí)現(xiàn)了‘騰籠’，但遺憾的是，后面‘鳥(niǎo)’沒(méi)有來(lái)。”李志剛直言，什么樣的企業(yè)能來(lái)不是政府能決定的，在當(dāng)前對(duì)設(shè)計(jì)行業(yè)不是特別友好的大環(huán)境下，僅有零零星星的企業(yè)入駐，至今該地塊的空置率偏高。

他認(rèn)為，如果是企業(yè)和居民、開(kāi)發(fā)商共同參與，通過(guò)多元融資模式豐富資金來(lái)源，可以強(qiáng)化參與方共同的責(zé)任感，可能更有利于項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。但當(dāng)前的城市更新項(xiàng)目，政府主導(dǎo)仍是主流。

引導(dǎo)多元主體出資參與為何難以推進(jìn)？李志剛認(rèn)為，最核心的問(wèn)題是利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)難度大，政府、開(kāi)發(fā)商、居民、企業(yè)、租客等不同利益主體的訴求差異大，達(dá)成共識(shí)需要在更新項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)環(huán)節(jié)進(jìn)行多層面的協(xié)商，在過(guò)程中逐步建立信任和理解的互動(dòng)格局。

而無(wú)論是城市更新的統(tǒng)籌規(guī)劃、制度創(chuàng)新還是資金渠道的拓寬，都需要一個(gè)部門(mén)推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)，這也將是更名后的住房和城市更新局需要解決的現(xiàn)實(shí)難題。

（記者 解雪薇）