近日，湖北全省17個地市州住房和城鄉(xiāng)建設局（以下簡稱“住建局”）均更名為住房和城市更新局的消息引發(fā)關注。

城市更新一詞在中國被提出已有至少十年歷史，中央多次出臺城市更新相關政策。

不過，此前城市更新這一職能主要是由住建部門承擔。此次湖北各地住建局以“更新”取代“建設”，以“城市”取代“城鄉(xiāng)”，武漢大學城市設計學院院長李志剛在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，大規(guī)模的更名標志著我國城市建設方式從增量擴張轉(zhuǎn)向存量提升的“更新時代”的全面到來，也意味著政府會把更多的注意力投向存量空間的優(yōu)化提升。

武漢市住房和城市更新局的網(wǎng)站首頁網(wǎng)頁截圖

重點任務

在湖北6月18日召開的研究推進城市更新工作的省委專題會議上，省委書記王蒙徽聽取了武漢、宜昌、黃石推進城市更新有關情況匯報，研究部署下一步重點任務。

危舊房改造作為推進城市更新的核心內(nèi)容被提出。會議指出，要探索以市場化方式推進危舊房改造的新模式，著力解決城鎮(zhèn)危舊房“不安全、不成套、不配套、不完善”等突出問題。

“在高密度、高人口規(guī)模又對國民經(jīng)濟影響特別大的超大、特大城市，上述四個方面的問題特別明顯。”李志剛說，超過建筑年限的老舊建筑因結(jié)構(gòu)老化、年久失修或建筑材料及施工質(zhì)量問題都存在巨大的安全隱患，而且隨著極端天氣的常態(tài)化，對安全隱患應對的需求也因此增加，“不安全”是“四不”中首先要解決的問題。

另外，此前戶型設計不合理、采光通風不足、戶型面積狹小、衛(wèi)生設施配置不足等問題突出，既有建設上追求規(guī)模和速度的原因，也有部分設計上不夠精細及欠缺考慮的問題。至于“不配套”，部分城市社區(qū)的設施配套如基礎設施、公共服務存在短板，與當下倡導的完整社區(qū)和15分鐘生活圈仍有較大差距。

此外，功能“不完善”是老舊建筑普遍面臨的問題，電梯設施缺乏、綠化、休閑環(huán)境跟不上居民需求，影響居民的生活體驗。

各一線城市都正在推進危舊房改造工作。比如，北京在今年的政府工作報告中提出，計劃啟動危舊樓房改建20萬平方米；6月20日，廣州審議通過了《廣州市城鎮(zhèn)危舊房改造實施辦法（試行）》，鼓勵危舊房改造優(yōu)化戶型設計和空間布局，并支持住宅成套化改造、增設電梯、公共走廊、地下停車庫等配套設施，并允許適度增加建筑面積。

而在湖北，根據(jù)今年1月湖北省住房城鄉(xiāng)建設工作會議的數(shù)據(jù)，全省2000年以前建成的老舊小區(qū)有2.1萬個，截至目前已有17911個老舊小區(qū)被納入中央補助支持改造計劃，其中已完成改造13821個。

不難看出，接下來，湖北各地更名后的住房和城市更新局將把危舊房改造作為重點任務繼續(xù)推進。

5月中旬，廣東廣州市，施工人員對花都區(qū)的老舊小區(qū)進行微改造。攝影 中國新聞周刊記者周群峰

更名背后

在危舊房改造之外，城中村改造、老舊廢棄廠房更新改造、商業(yè)配套更新、城市地下管網(wǎng)改造、城市排水防澇能力提升工程等一系列項目，都屬于城市更新的范疇。

城市更新不僅涉及硬件方面的提質(zhì)升級，還涉及治理能力的提升、社區(qū)人文場景的營造和重塑等。李志剛表示，城市更新是專業(yè)性和綜合性結(jié)合的一項復雜工作，既涵蓋規(guī)劃、建筑、經(jīng)濟、法律等專業(yè)知識，有不同主體包括政府、企業(yè)、居民等參與，也涉及規(guī)劃建設、環(huán)保、交通設施等相關的部門，需要多部門協(xié)同。

當前，各地推動城市更新建設的職能多散見于住建局及規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱“規(guī)自局”）。北京建筑大學建筑與城市規(guī)劃學院副教授祝賀在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，若部門之間職權(quán)邊界能切割清楚且都遵守規(guī)則，分散于不同職能部門對城市更新工作的推進并不會造成影響。

然而，他進一步指出：“現(xiàn)在全國的城市更新規(guī)劃，有的地方是住建部門在編，有的地方是規(guī)自部門在編，不同部門編制規(guī)劃的側(cè)重點有何區(qū)別，是否存在沖突或重疊，以及規(guī)劃內(nèi)容與自身的管理權(quán)責是否統(tǒng)一亟須規(guī)范。”

李志剛也認為，城市更新是需要一個核心部門來統(tǒng)籌的。他認為，住房和城市更新局這樣一個新機構(gòu)的設定，是對城市空間管理能力的重構(gòu)，有利于城市空間規(guī)劃、建設、管理、運營一體化目標的推進和實現(xiàn)。

事實上，早在2015年2月，廣州市就在原市“三舊”（舊城、舊廠、舊村）改造工作辦公室基礎上成立城市更新局，成為全國首個市級城市更新工作的承接機構(gòu)。廣州市規(guī)自局相關負責人在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，廣州從2009年起開展“三舊”改造，但他們后來發(fā)現(xiàn)，“三舊”改造初期存在就項目論項目、整體統(tǒng)籌不足的問題，因此成立了城市更新局。

祝賀也表示，在國際上，隨著城市更新行動的推進，更名是必然趨勢，例如新加坡，負責城市更新建設的是市區(qū)重建局。不過，祝賀也強調(diào)，更名的同時需要重新調(diào)整政府條塊分割的職責及出臺和完善制度，“如果是光改名而實際職能沒有調(diào)整，最后很難對城市更新起到作用”。

制度、資金要跟上

在城市更新中，職能的調(diào)整、制度的完善為什么重要？

數(shù)位專家指出，城市更新作為存量時代重要的城市發(fā)展和治理方式，建設模式、投資模式以及管理模式都不同于增量建設開發(fā)。

以規(guī)劃來說，上述廣州市規(guī)自局相關負責人對《中國新聞周刊》表示，早些年，部分城中村改造項目算的是“經(jīng)濟平衡賬”，也就是以經(jīng)濟平衡分析來測算所需的規(guī)劃建設總量，先編制片區(qū)策劃方案再進行規(guī)劃調(diào)整。開發(fā)企業(yè)主導的經(jīng)濟平衡測算改造成本較高，導致規(guī)劃建設總量大、容積率高，對城市交通、公共服務市政基礎配套設施等都造成較大壓力，對城市環(huán)境空間品質(zhì)造成較大影響。

后來，廣州市堅持國土空間規(guī)劃引領，將城市更新納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，“在資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適應性雙評價基礎上科學確定規(guī)劃指標，同時開展經(jīng)濟分析”，詳細規(guī)劃，下好“對癥藥”。

而從制度保障方面來看，以不成套住房改造為例，祝賀說，開發(fā)權(quán)是否變更關乎是否需要新的制度保障。開發(fā)權(quán)、規(guī)劃條件不變的情況下，舊樓拆除重建后的層數(shù)、面積和用途都沒有變更，新出現(xiàn)的利益分配矛盾較少。而一旦上述條件發(fā)生了變化，如住戶或整體住宅的產(chǎn)權(quán)面積變大，新增的利益需要再分配，這時候如果制度缺位，矛盾就會出現(xiàn)。

上述廣州市規(guī)自局相關負責人也對《中國新聞周刊》表示，從“三舊”改造以快速推進單個項目到城市更新時期注重城市基礎設施公建配套的完善、人居環(huán)境的改善和城市功能的提升，再到如今規(guī)劃引領高質(zhì)量城市更新時期重點保障產(chǎn)業(yè)和公共服務設施的高標準配置、歷史文化保護及活化利用等，“歷史遺留問題的解決需要政策支撐、多元主體共建共治提供精致完善的政策環(huán)境、市場主體提供有力的法治和制度保障”。

目前，住建部已在21個城市（區(qū)）開展了第一批城市更新試點工作。在為期兩年的試點中，各地陸續(xù)出臺城市更新的政策。根據(jù)中指研究院的監(jiān)測，2023年，全國超15個?。▍^(qū)、市）出臺了30多條政策，超96個地級及以上城市出臺了129條市級城市更新政策。

“但中國尚未形成一部國家層面的全面性法律法規(guī)作為精細指引，處于地方自主探索、中央向下指導的階段。”中國人民大學應用經(jīng)濟學院教授孫久文認為，可以提煉總結(jié)城市更新中的關鍵程序和共性問題，匯集編纂成一部國家級的城市更新專門法。另外，可以修訂完善已經(jīng)不合時宜的相關制度安排，盡快形成一套有依據(jù)、可復制的合規(guī)工作流程，減少項目審批和實施的時間成本與制度摩擦。

制度之外的另一個挑戰(zhàn)是資金。李志剛坦言，更新項目通常資金投入較大、回報周期較長，實際操作中面臨的主要問題就是資金投入和收益平衡。

城市更新已寫入“十四五”規(guī)劃，多地都在實施城市更新。王久文表示，長期以來，財政一直扮演著中國城市更新的資金主力軍和最后兜底方的角色，資金來源渠道較為單一。

“城市更新‘花錢’要有制度保障?！弊ＹR表示，一些城市是通過制度建設推動城市更新專款專用，上海就曾規(guī)定因城市更新補繳的土地出讓金在計提國家和本市有關專項資金后，剩余部分由各區(qū)統(tǒng)籌安排，還用于城市更新和基礎設施建設等。

而拓寬資金來源也是破局路徑之一。上述廣州市規(guī)自局相關負責人告訴《中國新聞周刊》，資金支持路徑的拓寬是推動城市更新工作的挑戰(zhàn)之一。他們會鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)按照市場化、法治化原則提供城中村改造專項貸款，?？顚Ｓ?、封閉管理。

孫久文則認為，首先，要著力解決當前城市更新項目受益規(guī)模廣和社會效益高，然而盈利空間窄和資金缺口大這一主要矛盾，需要搭建可行的收益體系，如靈活調(diào)用多種融資方案，在不同性質(zhì)項目、不同推進流程中，有針對性地匹配不同特質(zhì)的金融工具。其次，堅持“誰受益誰出資”的基本原則，努力引導居民合理出資。

李志剛以政府主導的武漢“設計之都”項目為例，武漢市政府相關職能部門前期投入了30多億元，希望達到活化老舊街坊成為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群的理念目標。在政府的主導推進下，項目推進效率高，街坊拆遷和建筑風貌保留等工作都做得非常好。

“成功地實現(xiàn)了‘騰籠’，但遺憾的是，后面‘鳥’沒有來?！崩钪緞傊毖?，什么樣的企業(yè)能來不是政府能決定的，在當前對設計行業(yè)不是特別友好的大環(huán)境下，僅有零零星星的企業(yè)入駐，至今該地塊的空置率偏高。

他認為，如果是企業(yè)和居民、開發(fā)商共同參與，通過多元融資模式豐富資金來源，可以強化參與方共同的責任感，可能更有利于項目的可持續(xù)運營。但當前的城市更新項目，政府主導仍是主流。

引導多元主體出資參與為何難以推進？李志剛認為，最核心的問題是利益相關者的協(xié)調(diào)難度大，政府、開發(fā)商、居民、企業(yè)、租客等不同利益主體的訴求差異大，達成共識需要在更新項目的設計和建設環(huán)節(jié)進行多層面的協(xié)商，在過程中逐步建立信任和理解的互動格局。

而無論是城市更新的統(tǒng)籌規(guī)劃、制度創(chuàng)新還是資金渠道的拓寬，都需要一個部門推進并實現(xiàn)，這也將是更名后的住房和城市更新局需要解決的現(xiàn)實難題。

（記者 解雪薇）