美國雖是一個(gè)只有200多年歷史的年輕國家，腐敗問題同樣由來已久。美國歷史上曾經(jīng)有一個(gè)腐敗非常嚴(yán)重的時(shí)期，有人稱其為“腐敗高發(fā)期”，但是隨著反腐敗機(jī)制的逐步建立和完善，腐敗行為得到了有效的防止或懲處，腐敗被抑制在一定的范圍之內(nèi)。

腐敗可以得到有效治理

從歷史上看，美國最嚴(yán)重的腐敗時(shí)期大約是從19世紀(jì)20年代開始到19世紀(jì)80年代，也正是美國從一個(gè)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變的時(shí)期。嚴(yán)重的腐敗之所以發(fā)生，是幾種原因的綜合：工業(yè)中興起的大公司獲得了對國民經(jīng)濟(jì)的很大控制權(quán)，它們能利用手中的金錢來收買各級(jí)政府中的重要官員，使他們制定有利于自己的政策；在南北戰(zhàn)爭時(shí)期，為了維護(hù)國家的統(tǒng)一，聯(lián)邦政府需要支出大量的經(jīng)費(fèi)來同南軍作戰(zhàn)，這使得政府官員有了更大支配資金的權(quán)限；美國從一個(gè)農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)大國的速度之快，使它幾乎來不及建立起有效的控制腐敗的機(jī)制；從1828年杰克遜當(dāng)選總統(tǒng)起，美國開始在選舉中實(shí)行政黨“分肥制”等等。

美國最嚴(yán)重的腐敗時(shí)期并不是自行消失的，而是通過各種社會(huì)改革力量所付出的巨大努力來終結(jié)的：19世紀(jì)后期至20 世紀(jì)20年代，美國國內(nèi)的文官改革運(yùn)動(dòng)把擇優(yōu)錄取的原則引入了對官員的錄用，從此從原則上來說黨派傾向不再是選任官員的主要標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)步主義的城市改革運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了城市公共管理方面的制度化，使其不再受“老板”及其同伙的操縱；報(bào)紙開始獨(dú)立于政黨，并不斷揭露政治家的丑聞，這些丑聞報(bào)道喚醒了國民的道德意識(shí)，并迫使立法者頒布新的法律來抑制腐敗。這樣，到第一次世界大戰(zhàn)前夕進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)接近尾聲之時(shí)，公共官員濫用權(quán)力的行為已不再是一個(gè)嚴(yán)重的全國性問題。換言之，此時(shí)美國已度過了最嚴(yán)重的腐敗階段。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國開始采取措施建立反腐敗機(jī)制，并逐步形成一套行之有效的反腐敗機(jī)制。

美國聯(lián)邦政府的反腐機(jī)制由關(guān)于政府道德規(guī)章和法律以及執(zhí)行這些規(guī)章和法律的機(jī)構(gòu)所構(gòu)成的。這些規(guī)章和法律主要由三個(gè)部分構(gòu)成：一是以總統(tǒng)令形式頒布的《政府道德準(zhǔn)則》，這是針對聯(lián)邦官員和雇員而制定的道德規(guī)章，違反規(guī)章者可能受到譴責(zé)或撤職，二是由國會(huì)通過的《政府道德法》，該法具有法律效力，凡違反政府道德法的政府官員或雇員，會(huì)受到法律制裁，三是《聯(lián)邦競選法》，其目的是防止與競選有關(guān)的腐敗行為。

特別值得注意的是，美國反腐敗機(jī)制的發(fā)展受“利益沖突”這樣一個(gè)重要概念的深刻影響。可以說，現(xiàn)代美國的反腐敗機(jī)制在很大程度上就是圍繞著這個(gè)概念建立起來的。利益沖突概念假定，如果一個(gè)人在某項(xiàng)政策方面有利害關(guān)系，那么如果他在這一政策上有決策權(quán)，他就可能自覺或不自覺地從自己的利益而不是從公共利益出發(fā)來作出決策。美國人把利益沖突看作是最主要的腐敗源泉，因此，為了防治腐敗，一定要首先避免利益沖突。鑒于此，有關(guān)政府道德的法律和規(guī)章的許多重要條款都是以避免利益沖突為宗旨的，例如，在審查總統(tǒng)提名的主要官員的資格時(shí)，一個(gè)重要的前提條件就是其所擔(dān)任職務(wù)的責(zé)任與個(gè)人財(cái)政利益之間不能有沖突。

在美國，執(zhí)行反腐敗職能的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)可以分為兩大類：第一類負(fù)有對公共腐敗行為進(jìn)行調(diào)查和起訴的職能，第二類則不具有這些職能。第一類部門包括聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）、司法部刑事局公共誠實(shí)處、美國檢察官、根據(jù)《政府道德法》任命的獨(dú)立檢察官，以及各部門的檢察長辦公室。他們都在揭發(fā)、調(diào)查和起訴地方、州和聯(lián)邦公共腐敗方面起作用。

第二類，也即非刑事公共誠實(shí)管理機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任是為了避免利益沖突而審查聯(lián)邦官員和雇員的財(cái)產(chǎn)情況，解釋有關(guān)公共腐敗的法律和行政部門的公共誠實(shí)準(zhǔn)則，確保聯(lián)邦官員和雇員理解法律和行政規(guī)章。這類部門主要包括司法部法律顧問辦公室、政府道德辦公室、監(jiān)察長辦公室和白宮法律顧問辦公室等。“水門事件”之后，負(fù)責(zé)公共誠實(shí)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不僅大大增加了，而且擴(kuò)大了其活動(dòng)范圍，并成為許多有關(guān)公共道德爭論的最后仲裁者。

反腐也是一項(xiàng)長期的任務(wù)

雖然比起許多發(fā)展中國家來說，在美國，嚴(yán)重的政治腐敗案例的發(fā)生頻率要小得多，但從大量案例來看，在美國要想根除腐敗也并非易事。實(shí)際上，美國反腐敗機(jī)制的真正成型不過是近幾十年的事情，而且，到現(xiàn)在這一機(jī)制還在不斷針對執(zhí)行過程中所暴露出來的新問題進(jìn)行改革。

我們可以以國會(huì)與《政府道德法》的博弈來說明。國會(huì)作為立法機(jī)關(guān)一個(gè)主要責(zé)任是對政府行政部門在財(cái)政和行政方面進(jìn)行監(jiān)督，其中也包括對政府腐敗的監(jiān)督。然而，國會(huì)通過的《政府道德法》最初只適用于行政部門，國會(huì)本身卻可以不受《政府道德法》的約束。直到1990年經(jīng)過修訂的1989年《政府道德法》生效時(shí)，國會(huì)才在行政部門的壓力下，同意接受以國會(huì)議員提薪為條件，把原先《政府道德法》的適用范圍從行政部門擴(kuò)大到立法部門和司法部門。

再以美國對競選腐敗的治理為例。對選舉籌款和開支的控制始終是美國反腐敗領(lǐng)域里的一個(gè)重點(diǎn)，也是一個(gè)難點(diǎn)。為了抑制與競選有關(guān)的腐敗，制約金錢對政治的直接作用，國會(huì)于1971年通過了《聯(lián)邦選舉法》，以取代1925年通過的《聯(lián)邦反腐敗行為法》，為聯(lián)邦競選經(jīng)費(fèi)的管理建立了一個(gè)全面的規(guī)范。該法對候選人和政治行動(dòng)委員會(huì)提出了公共競選經(jīng)費(fèi)的要求，對其媒體廣告開支訂立了最高限額，并對候選人本人及其家庭投入的競選經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了限制。1972年尼克松班子在大選中的違法行為被揭露之后，競選經(jīng)費(fèi)改革的步伐加大了。1974年，國會(huì)通過了經(jīng)過修訂的新的《聯(lián)邦選舉法》。這項(xiàng)法律第一次建立起了一個(gè)全面的國家競選經(jīng)費(fèi)管理制度，它對公開競選財(cái)政活動(dòng)的要求得到了真正執(zhí)行。以后，《聯(lián)邦選舉法》又經(jīng)過多次修訂。同時(shí)，一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦選舉委員會(huì)被建立起來，以監(jiān)督實(shí)施這項(xiàng)法律。

然而，在20世紀(jì)70年代的競選經(jīng)費(fèi)改革中存在著一個(gè)明顯的漏洞：《聯(lián)邦選舉法》對直接捐給候選人的資金額度進(jìn)行了限制，但對捐贈(zèng)給政黨的資金卻未加限制。這類不受法律限制的資金被稱為“軟錢”。經(jīng)過多年的爭議，2002年國會(huì)最終通過了《兩黨競選改革法》，對“軟錢”作出了限制。這是自20世紀(jì)70年代競選經(jīng)費(fèi)改革以來的又一次重大改革。但無論如何，對競選經(jīng)費(fèi)管理的歷次改革遠(yuǎn)沒有消除金錢對政治的影響，針對新的漏洞進(jìn)行的改革還在不斷進(jìn)行。

由此看來，在美國，盡管政治腐敗問題得到了有效的遏制，但是反腐敗仍然是一個(gè)長期的任務(wù)，相關(guān)制度仍處于持續(xù)調(diào)整和完善的過程中。

（原文發(fā)表于《社會(huì)觀察》2013年第1期）