（本文提出了一個(gè)非常有趣的問題，在過去，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府被認(rèn)為對(duì)中國(guó)過去幾十年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)有巨大的助力，而隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，這一模型將趨于崩解，由于競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響超過了正面，“十三五”規(guī)劃提出區(qū)域協(xié)調(diào)、人地掛鉤、差別化考核等新的調(diào)控目的和手段，透露出國(guó)家將加強(qiáng)宏觀調(diào)控的趨勢(shì)，競(jìng)爭(zhēng)格局開始崩解。而這也預(yù)示著國(guó)內(nèi)城市間的競(jìng)爭(zhēng)將相對(duì)減弱，形成更明確的分工體系。本文的一些論證可能尚未達(dá)到最嚴(yán)謹(jǐn)，但無(wú)疑提出一個(gè)對(duì)未來中國(guó)發(fā)展道路的有趣的預(yù)測(cè)，值得展開爭(zhēng)論。）

“兩會(huì)”結(jié)束，“十三五”出臺(tái)，眾說紛紜。除了說出來的話，比如醫(yī)保、社保、環(huán)保、溫飽這些熱點(diǎn)話題，我們還要去看那些藏在種種舉動(dòng)之下而沒有說出來的話。作為一個(gè)城市研究者，我從“兩會(huì)”前后的只言片語(yǔ)和種種跡象里觀察到的，是一次央地關(guān)系方面的悄無(wú)聲息卻影響深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)向——“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”模型的崩解，和國(guó)家宏觀調(diào)控力度的加強(qiáng)。在這個(gè)轉(zhuǎn)向下，各個(gè)城市或許都要重新思索自身的定位和發(fā)展路徑。

一、“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”模型是什么？

中國(guó)過去幾十年的連續(xù)高速增長(zhǎng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)奇跡，一再超出了傳統(tǒng)理論的預(yù)期，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們不得不提出種種新理論試圖去解釋中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中，張五常在《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》（2009）一書中提出的“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”模型，是我覺得最有說服力的解釋之一。

在很多人比如曾經(jīng)的我眼中，“政府”是一個(gè)整體：要么“政府”又做了多少大好事，要么有問題怪“政府”。事實(shí)上并非如此，我們的政府是一個(gè)龐大的代理人集群，內(nèi)部又有復(fù)雜的關(guān)系：縱向有國(guó)-省-市-縣-鄉(xiāng)的劃分，橫向有各個(gè)部門的條條劃分，也有各個(gè)地區(qū)的塊塊劃分。

中國(guó)政府的縱向?qū)蛹?jí) 來源：戴維·艾爾文，中英中小企業(yè)扶持政策體系項(xiàng)目

“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”模型，就是從政府內(nèi)部關(guān)系衍生出的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，它依托幾個(gè)基本原理和假設(shè)：

原理一：上下級(jí)政府間的承包關(guān)系

如果你有一大塊土地，你自己種不過來，怎么辦？很自然的選擇就是雇一批人來，各自承包一小塊替你種。當(dāng)然，為了讓雇工們更有積極性，不妨制定一些考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)：能者多勞，去管理更大片的地；不能者下，交不上租的就換人。

1994年的“分稅制改革”，讓中央政府從地方稅收中拿去了大頭，但是相應(yīng)的，給了各地方一定的自主權(quán)去自謀生計(jì)。2004年，省級(jí)以下地方政府的財(cái)權(quán)只有余下不到17%的水平，卻負(fù)擔(dān)80%的民生和絕大部分公共事務(wù)的支出。由于“支出責(zé)任”的過度分散化，逼得地方政府不得不把自己變成“企業(yè)”去賺錢（吳曉波）。

我們的上下級(jí)政府就是這樣的“承包”關(guān)系，或者叫做“授權(quán)性分權(quán)”。

相比之下，美國(guó)、德國(guó)等地方自治更明顯的國(guó)家，地方都是民選官員，政府直接對(duì)下負(fù)責(zé)而不太對(duì)上負(fù)責(zé)，可以說大家都是自耕農(nóng)，上級(jí)政府僅僅相當(dāng)于一個(gè)農(nóng)民聯(lián)合會(huì)，無(wú)法對(duì)下級(jí)政府職能作出太多的干涉，各自行使各自的法定責(zé)權(quán)，這叫“制度性分權(quán)”。

原理二：地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系

相鄰的幾個(gè)縣之間是什么關(guān)系？城市規(guī)劃課的標(biāo)準(zhǔn)答案大概是區(qū)域合作關(guān)系，然而實(shí)際答案只有——競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。同一轄區(qū)內(nèi)的幾個(gè)平級(jí)政府有太多要競(jìng)爭(zhēng)的東西：升遷機(jī)會(huì)要爭(zhēng)，官員要在有限的時(shí)間里做出政績(jī)；計(jì)劃項(xiàng)目要爭(zhēng)，本市規(guī)劃的電廠、鋼廠、高鐵站，具體落誰(shuí)家可是大不相同。最好例子當(dāng)然是“大內(nèi)斗省”江蘇：省里的南北之間要競(jìng)爭(zhēng)，蘇南幾個(gè)市之間要競(jìng)爭(zhēng)，蘇州市下轄?zhēng)讉€(gè)縣之間也要競(jìng)爭(zhēng)（經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域爭(zhēng)出的火星子還蔓延到了其他領(lǐng)域，不表）。

不在同一轄區(qū)之內(nèi)呢？也在競(jìng)爭(zhēng)。政策帽子要爭(zhēng)，你有歷史名城，我也要是，你有國(guó)家級(jí)新區(qū)，我也要有；區(qū)域定位要爭(zhēng)，你要做東北亞XX中心，不好意思我先占了這個(gè)坑；外商投資要爭(zhēng)，幾乎每個(gè)地方都喊出了“筑巢引鳳”的口號(hào)，爭(zhēng)當(dāng)梧桐樹枝。比如一個(gè)外商要在遼寧與貴州之間考察內(nèi)陸代工廠選址，那么此刻哪怕我們地緣上八竿子打不著，此刻也要掰一掰手腕。

原理三：市縣級(jí)政府高度的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)

《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》里說，“經(jīng)濟(jì)權(quán)力愈大，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)愈激烈。今天的中國(guó)，主要的經(jīng)濟(jì)權(quán)力不在村，不在鎮(zhèn)，不在市，不在省，也不在北京，而是在縣的手上。理由是：決定使用土地的權(quán)力落在縣之手?！?

基于這種自主性的認(rèn)知，很多學(xué)者認(rèn)為中國(guó)地方政府具有企業(yè)的性質(zhì)，并且把過往用于企業(yè)的種種理論引介到城市發(fā)展中來，包括戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略規(guī)劃、競(jìng)爭(zhēng)策略等等。城市經(jīng)營(yíng)”，也就是把城市當(dāng)做一個(gè)企業(yè)，把政府特別是其主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)做企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，在2000年代逐步成為一種廣泛的理念。作為這種理念的實(shí)踐者，也涌現(xiàn)出了一批“能人”、“明星官員”、“拆遷市長(zhǎng)”。

規(guī)劃建設(shè)城市，能不能像玩游戲一樣隨心所欲？ 來源：城市島嶼3

在土地使用方面，市縣政府擁有高度的決定權(quán)，并且在這些年的發(fā)展中探索出了讓人嘆為觀止的利用方式：在土地一級(jí)市場(chǎng)賣地，直接收益；進(jìn)行債務(wù)抵押、投融資；作為招商引資的手段，相對(duì)于國(guó)外政府調(diào)節(jié)稅賦以引資，我國(guó)政府調(diào)節(jié)地價(jià)、修改規(guī)劃遠(yuǎn)比調(diào)節(jié)稅賦方便。比如現(xiàn)在的工業(yè)用地價(jià)格幾乎低到商住用地的十分之一，實(shí)際成了對(duì)工業(yè)企業(yè)的補(bǔ)貼。以及，地方政府可以站在企業(yè)的同一側(cè)，幫助修改規(guī)劃用地的性質(zhì)、容積率和限高等等，以迎合想要獲得的項(xiàng)目。

除了土地使用，招商引資也是縣市級(jí)政府的任務(wù)，更一度成為了各地的工作重點(diǎn)：各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)集體出行，聲勢(shì)浩大地到目的地城市推薦自己的資源和項(xiàng)目的“招商會(huì)”；長(zhǎng)期在外地設(shè)置辦事處的“駐點(diǎn)招商”；乃至某些地區(qū)比較極端的，將指標(biāo)攤派到所有政府部門“任務(wù)招商”。

以上三者，市縣級(jí)政府高度經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、上下級(jí)政府的承包關(guān)系與地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，共同構(gòu)成了“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”的理論模型。