針對近日特朗普多次聲稱要取消對中國最惠國待遇，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學中國WTO研究院院長、北京大學中外人文交流研究基地學術委員屠新泉，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學中國WTO研究院研究生賈林紫嫣撰文探討了美國取消對中國的永久正常貿(mào)易關系（PNTR）地位的可能性及其影響。

文章指出，特朗普就職后取消中國PNTR地位是一個大概率事件，但如何實施仍有不確定性，特朗普政府可能通過行政命令或立法手段實現(xiàn)這一目標。同時，文章認為，中國的應對措施不應以改變美國政策為目的，而應以維護中國企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展利益為宗旨。

【文/屠新泉】

2024年11月6日，特朗普再次當選美國總統(tǒng)。鑒于其第一任期內(nèi)對中國貿(mào)易政策的破壞以及競選期間的強硬發(fā)言，預計中美經(jīng)貿(mào)關系將再次迎來震蕩，而特朗普及其領導下的共和黨多次宣稱要取消對中國最惠國待遇，無疑是影響最深遠的政策選項。筆者將梳理中美最惠國待遇問題的歷史淵源，探討特朗普上臺后取消對中國最惠國待遇的可能性及實施路徑，分析可能帶來的影響并提出相應的政策建議。

中美最惠國待遇問題的歷史源流和現(xiàn)實情境

最惠國待遇原則是國際經(jīng)貿(mào)條約中的一項標準條款，其核心意義是指一國給予另一國的貿(mào)易條件不得低于給予任何第三國的最優(yōu)條件，簡而言之就是一國應該平等對待所有貿(mào)易伙伴。1947年關稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）成立時，最惠國待遇被作為多邊貿(mào)易體制的基石確立下來，并在1995年世界貿(mào)易組織（WTO）成立后擴展到服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權等領域。

中美建交之后，雙方于1980年簽訂了貿(mào)易協(xié)定，承諾給予對方貿(mào)易最惠國待遇。但這一最惠國待遇屬于雙邊貿(mào)易協(xié)定項下的權利，由于美國1974年《杰克遜—瓦尼克修正案》的規(guī)定，美國國會有權對最惠國待遇進行年度審議，以決定是否延長這一待遇。因此，中美貿(mào)易協(xié)定下的最惠國待遇是有條件的、非永久性的。

為此，中美雙方曾在20世紀90年初進行激烈博弈，最惠國待遇問題也是影響中美經(jīng)貿(mào)關系穩(wěn)定的最大不確定因素。

不過，根據(jù)WTO規(guī)則，最惠國待遇作為WTO成員之間相互給予的基本義務，必須是無條件和永久的。獲得美國的永久和無條件最惠國待遇也是中國入世談判的重要利益訴求。在1999年結束中美入世雙邊談判之后，于2000年10月美國國會批準了對中國的永久正常貿(mào)易關系（PNTR，即最惠國待遇的美國法律用語）法案，也同意中國作為一個平等成員加入WTO，解決了中美經(jīng)貿(mào)關系中這一長期存在的不穩(wěn)定因素。

PNTR地位的確立是中美雙向互惠、中美貿(mào)易關系穩(wěn)定的基石。中國海關總署統(tǒng)計顯示，2000—2023年，中國對美國出口額從521億美元增至5002.9億美元，累計增長860.2%；同期從美國進口額從223億美元增至1474億美元，累計增長596.6%。中國也迅速成為了美國前三大出口市場。2009—2023年，美國對全球出口累計增長91.1%，對中國出口累計增長112.6%。

上圖為中國對美進口額數(shù)據(jù)；下圖為中國對美出口額數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)來源：U.S. Census Bureau

2023年，中國市場分別占高通、英特爾、通用汽車全球銷售收入的63.8%、26.8%和33.3%，占蘋果全球智能手機銷售收入的40%。總體而言，美國給予中國PNTR地位對兩國貿(mào)易往來乃至全球經(jīng)濟發(fā)展具有深遠的積極意義。

但是，自2008年以來，特別是2017年特朗普上臺之后，美國國內(nèi)對中美經(jīng)貿(mào)關系的認知越來越趨于負面，美國政界普遍將中國視為最大競爭對手。以共和黨參議員盧比奧為代表的一批對華強硬派認為，讓中國加入WTO是美國所犯的最大錯誤，幫助了中國發(fā)展而削弱了美國國力。且他們認為WTO所倡導的多邊貿(mào)易自由化對美國不利，美國不應該繼續(xù)遵守WTO的原則和規(guī)則。

特朗普也多次揚言要退出WTO，拜登政府雖然對WTO態(tài)度相對溫和，但也未加強對WTO的支持，其維持特朗普時期對中國加征的“301關稅”，事實上就是對WTO基本原則的嚴重違反。2024年美國大選，特朗普再次當選，且全面控制行政、立法和司法三大系統(tǒng)，其對WTO的無視和對中國的強硬態(tài)度無疑會付諸行動。

美國取消對中國最惠國待遇的可能性與路徑

取消中國PNTR地位是一次性質(zhì)更為嚴重、影響更為深遠的沖突升級。從某種意義上說，當前中美雙方事實上已經(jīng)取消了給予對方的最惠國待遇。在2018年特朗普政府單方面對中國加征“301關稅”、中國又采取相應反制措施之后，中美對對方產(chǎn)品加征的平均關稅已達到約20%，顯著高于對其他貿(mào)易伙伴的關稅，這就意味著雙方?jīng)]有給予對方最惠國關稅了。

此外，美國在投資、服務貿(mào)易、技術出口等領域也對中國采取了嚴格的單方面限制措施，也違反了最惠國待遇原則的要求。此次特朗普競選期間及其共和黨宣稱要徹底取消中國PNTR地位，影響更為深遠。

一方面，最惠國待遇是WTO規(guī)則要求每個成員給予其他成員的基本待遇，若美國取消對中國最惠國待遇，也就相當于宣布雙方經(jīng)貿(mào)關系完全脫離WTO框架。另一方面，美國確立中國的PNTR地位是2000年美國國會立法通過、美國總統(tǒng)簽字批準的正式法律，徹底取消中國PNTR地位意味著國家意志的體現(xiàn)，而非總統(tǒng)個人偏好，具有外交意義。

特朗普就職后取消中國PNTR地位是一個大概率事件。一方面，美國政界普遍對中國強硬，尤其是共和黨內(nèi)要求對中國戰(zhàn)略性而非選擇性脫鉤的呼聲和決心強烈，他們認為只有和中國脫鉤才能擺脫對中國的依賴，才能重振美國制造業(yè)和軍事實力，才能維護美國永久霸權，取消中國PNTR地位成為表達和實施這種決心的必然舉動。另一方面，從制度上看，20世紀90年代美國對中國最惠國待遇雖然也曾經(jīng)面臨嚴峻挑戰(zhàn)，但美國國內(nèi)政治博弈客觀上促使了中國PNTR地位的確立，而現(xiàn)在共和黨對美國政府全面掌控，這種制衡已經(jīng)不存在，很難期望美國的國內(nèi)制度能夠發(fā)揮作用。

不過，特朗普政府將如何實施取消中國PNTR地位仍有不確定性。一種方式是通過總統(tǒng)行政令的方式，基于美國的一些法律如《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權利法》等，以國家安全、貿(mào)易不平衡等為理由，宣布取消中國PNTR地位。這種方式的實施較為迅速，很可能在2025年下半年就可以落地。

一旦總統(tǒng)發(fā)布行政命令取消中國最惠國待遇，美國政府的相關部門，如美國商務部、海關等，將負責具體的執(zhí)行和監(jiān)管工作，他們會制定相應的關稅政策和貿(mào)易限制措施，對來自中國的商品加征更高關稅，加強對中國商品的進口監(jiān)管等。但這種方式還有一定的回旋余地，通過總統(tǒng)換屆或政策調(diào)整，美國仍然可以較容易地恢復中國PNTR地位。另一種方式則是通過立法手段取消中國PNTR地位。