同其他理論家相比，弗朗西斯·福山顯然更善于抓眼球。冷戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，一個(gè)“歷史的終結(jié)”讓他聲名鵲起，而在2011年出版的《政治秩序的起源》、2014年9月出版的《政治秩序和政治衰敗》以及相關(guān)文章中，他又反復(fù)宣傳強(qiáng)政府、法制和民主問責(zé)，以之為自由民主政治秩序的三要素，從而再次成為媒體和學(xué)界的焦點(diǎn)?，F(xiàn)如今，“歷史的終結(jié)”似已不再是笑柄，之所以如此，三要素論無疑起到了重要的作用。其吸引力雖然仍很強(qiáng)，卻已不再是噱頭或者口號(hào)，而在一些重要方面有理有據(jù)，頗有說服力。

熟悉福山思路的人知道，主要是在中國崛起的大背景下，他對(duì)西方主流的自由民主觀進(jìn)行了反思，不再簡單化地把自由民主當(dāng)作絕對(duì)價(jià)值，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)強(qiáng)政府、法制化和民主問責(zé)的重要性，以之作為自由民主政治秩序的三要素，甚至在強(qiáng)調(diào)三者缺一不可的同時(shí)，把國家建設(shè)、國家能力或強(qiáng)政府?dāng)[在首位。對(duì)于中國歷史上和現(xiàn)時(shí)代的政治實(shí)踐，他能拋棄俗見，不再用“極權(quán)專制”的標(biāo)簽來簡單打發(fā)掉。即使這并不等于否定西方民主的普世性，仍難能可貴，在歐美媒體輿論一邊倒的情況下，更需要勇氣。

弗朗西斯·福山

與此呼應(yīng)的是，福山在《衰敗的美利堅(jiān)——政治制度失靈的根源》（《外交事務(wù)》2014年9/10號(hào)）一文以及《政治秩序和政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》（2014年10月15日為推廣其新書在約翰斯·霍普金斯大學(xué)所作的演講[因手上沒有演講詞原文，筆者所引此文語均出自澎湃新聞特約記者方志操的現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道《民主是問題，還是解決方案？》（《共識(shí)網(wǎng)》2014年10月17日）。]）中，對(duì)美國民主的種種弊端進(jìn)行了深入剖析和淋漓盡致的抨擊（下引福山語均出自此兩篇文章）。

在他看來，當(dāng)年建國之父為了防止暴政、有效保衛(wèi)個(gè)人權(quán)利，建立了復(fù)雜的三權(quán)互制系統(tǒng)，即兩院制國會(huì)、可否決立法的法院、受國會(huì)和法院制約的總統(tǒng)。隨著時(shí)間推移，這種體制越來越僵化，弊端越來越嚴(yán)重，美國政治制度因而日漸腐朽。

美國國會(huì)問題尤其嚴(yán)重。國會(huì)把持著太多立法權(quán)，制訂了太多繁瑣復(fù)雜的規(guī)則。其下設(shè)有多個(gè)委員會(huì)，委員會(huì)之下又設(shè)有太多功能重疊的機(jī)構(gòu)（及“計(jì)劃”）。由于聯(lián)邦政府各管理機(jī)構(gòu)由不同的國會(huì)下屬委員會(huì)監(jiān)管，每個(gè)委員會(huì)又不愿放權(quán)，結(jié)果是立法對(duì)行政造成太多掣肘。例如“按照近500項(xiàng)強(qiáng)制命令，五角大樓每年必須向國會(huì)報(bào)告各種事務(wù)，沒完沒了，費(fèi)時(shí)費(fèi)力”。凡此種種“削弱了政府的自主性”，使之“日漸臃腫、人浮于事”，“決策效率低下，成本高昂”。既然政府表現(xiàn)差勁，民眾便不信任政府；民眾越不信任政府，就越不愿增稅。于是“政府財(cái)政捉襟見肘，也就不可能運(yùn)轉(zhuǎn)良好，最終陷入惡性循環(huán)”，于是福山發(fā)出了美國政治“無路可走”的哀嘆。

與政府決策效率低下相應(yīng)的是，金融部門政出多頭，有“美聯(lián)儲(chǔ)、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、聯(lián)邦保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄公司、全美信貸管理署、美國商品期貨交易委員會(huì)、聯(lián)邦住房金融局”等多個(gè)管理機(jī)構(gòu)。由于這些機(jī)構(gòu)分屬國會(huì)各下屬委員會(huì)監(jiān)管，每個(gè)委員會(huì)又不愿放權(quán)，導(dǎo)致不必要因而無效力的監(jiān)管。2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，充分說明多頭“監(jiān)管”之無效力，或者說監(jiān)而無管，而在金融危機(jī)后要加強(qiáng)監(jiān)管，同樣困難重重。

福山還認(rèn)為1980年代民主黨尚能控制國會(huì)，然進(jìn)入1990年代后，民主共和兩黨對(duì)總統(tǒng)職位和參眾兩院的爭奪越來勢(shì)均力敵，“輪流坐莊”已成常態(tài)。兩黨競(jìng)爭日趨白熱化，對(duì)競(jìng)選資金的傳統(tǒng)管制被放開，“否決政治”大行其道，兩黨關(guān)系如“軍備競(jìng)賽”，“禮讓之風(fēng)蕩然無存”。兩黨在重大問題上既無法達(dá)成一致，立法勢(shì)必嚴(yán)重受阻，于是2008年以來沒有一份財(cái)政預(yù)算案一次性順利走完國會(huì)程序，2013年的預(yù)算案僵局更造成了聯(lián)邦政府關(guān)門的丑劇。不僅如此，兩黨在大部分州都鞏固了各自的統(tǒng)治地位，通過重新劃分選區(qū)而非尊重民意來確保本黨候選人連任。如此這般，哪還談得上代表性？

既然兩黨關(guān)系勢(shì)同水火，分權(quán)制衡又對(duì)行政造成太多掣肘，越來越不能代表大多數(shù)人的利益，必然造成利益集團(tuán)泛濫，代表資本利益的院外活動(dòng)集團(tuán)獲得過度的話語權(quán)。結(jié)果便是：“最吸引國會(huì)注意力的利益集團(tuán)并不是美國人民利益的集中體現(xiàn)，而是那些組織能力最強(qiáng)、最有錢（兩者往往是同義詞）的團(tuán)體。”

如此這般，那些未能組織起來、缺乏資金、缺乏教育的弱勢(shì)群體怎么不成為受害者？如此這般，哪里還談得上民主的代表性？哪里還能說民主體現(xiàn)人民的意志，保護(hù)人民的利益？因此福山欣然贊同這一判斷：“美國民主的實(shí)際操作與‘民治、民有、民享’毫無干系。”

盡管福山哀嘆美國政治“無路可走”，但他并不認(rèn)為美國文明正在衰落。美國仍十分優(yōu)秀。但其最優(yōu)秀之處并不在于政府，而在于“有創(chuàng)業(yè)精神、積極主動(dòng)、欣欣向榮的私人企業(yè)領(lǐng)域和公民社會(huì)”，況且美國經(jīng)濟(jì)在新技術(shù)開發(fā)、能源等方面仍然領(lǐng)先世界。所以，問題出在美國政府和特有的民主樣式。很明顯，在強(qiáng)政府與法治化、問責(zé)制的結(jié)合方面，美國的三權(quán)互制遜于議會(huì)制國家。原因不是別的，正是過度分權(quán)。

恰成對(duì)照的是，在英國式議會(huì)制中，“法院不會(huì)如此頻繁地干預(yù)政府；政府派遣機(jī)構(gòu)也比較少；立法工作的連續(xù)性較高；受到利益集團(tuán)的影響較小”。英國民主因采用簡單多數(shù)選舉制，通常是執(zhí)政黨穩(wěn)占議會(huì)多數(shù)票，或兩黨聯(lián)合執(zhí)政，這樣就大大減少了政黨惡斗的機(jī)會(huì)。結(jié)果是“只有一個(gè)單一的、全能的立法機(jī)關(guān)——沒有獨(dú)立的總統(tǒng)職位、沒有強(qiáng)大的上議院、沒有成文憲法、沒有危險(xiǎn)審查、沒有聯(lián)邦主義和地方分權(quán)。”

英國議會(huì)權(quán)力相當(dāng)大，大到有“極權(quán)”的名聲，不僅具有立法、監(jiān)督政府和決定財(cái)政預(yù)算等權(quán)力，甚至有組織或解散政府的權(quán)力，這對(duì)美國人來說很難想象。在美國，國會(huì)、法院和總統(tǒng)三種權(quán)力中任何一種都可成為另一種的障礙，結(jié)果成事不足，敗事有余。

可議會(huì)權(quán)力如此之大，英國制度還是不是民主？當(dāng)然是。福山認(rèn)為英國式議會(huì)制雖傾向于權(quán)力集中，根本上卻仍是民主制。因?yàn)樽钪匾拿裰鲉栘?zé)形式——普選——發(fā)揮著關(guān)鍵的政治功能。政府或表現(xiàn)不好，但主權(quán)在民，選民擁有把政府選下去的關(guān)鍵權(quán)力；不信任票超過一定比例，甚至首相任期未滿也會(huì)被趕下臺(tái)。這說明“英國政府更注重呈現(xiàn)在選民面前的整體表現(xiàn)，而非特定利益集團(tuán)或游說公司的訴求。”

很清楚，福山對(duì)美國政治體制雖然極度失望，卻并不等于對(duì)民主本身失望。他也不認(rèn)為“存在著世界性的民主衰落或民主危機(jī)的問題”。美國民主固然問題重重，但畢竟還有英國、德國、荷蘭、丹麥、瑞典、挪威等運(yùn)作良好的民主國家。美國之所以運(yùn)轉(zhuǎn)不良，是因劣質(zhì)民主或壞民主。英、德、瑞等國之所以運(yùn)作良好，是因優(yōu)質(zhì)民主或好民主。

既然對(duì)三權(quán)互制式的美國民主和議會(huì)“集權(quán)”式的英國民主作了明確區(qū)分，且毫不含糊地抑美揚(yáng)英，福山的民主樣式便不可能只是一種，而是多種。甚至除了歐美民主，還有其他民主樣式。他對(duì)撒哈拉以南的非洲“民主”雖然并不待見，但對(duì)新興國家的民主卻并不悲觀，即使認(rèn)為這些民主遠(yuǎn)未達(dá)到英式民主的標(biāo)準(zhǔn)。

然對(duì)于中國政治體制，福山態(tài)度很復(fù)雜。中國的“強(qiáng)政府”，他幾近盲目地推崇，認(rèn)為這是悠久帝國傳統(tǒng)使然。法制？那當(dāng)然很弱。至于中國的民主，或者說當(dāng)代中國有沒有民主，他三緘其口，不作判斷，既不說無民主也不說有民主，哪怕仍是一種成長中的特殊樣式的民主。這很可能是因?yàn)閺?qiáng)政府、法治化和民主問責(zé)三者間存在深刻的關(guān)聯(lián)性，或者說“強(qiáng)政府”以最起碼的法治、最起碼的民主為前提，三者畢竟缺一不可。

事實(shí)上中國不乏民主問責(zé)要素，盡管不同于西方的樣式。如果沒有，就根本不可能取得巨大的經(jīng)濟(jì)成就。福山不承認(rèn)這一點(diǎn)，就把一種可能的民主樣式排除在外了。為什么不能表現(xiàn)出鮑泰利那樣的勇氣，公開表示中國“可能是有史以來第一個(gè)通過一黨制實(shí)現(xiàn)民主的國家”？[參《21世紀(jì)》記者對(duì)世界銀行前駐華代表皮特·鮑泰利的采訪，“中國將證明一黨制與民主并不沖突”（采訪時(shí)間為2013年6月25日》，《觀察者網(wǎng)》2013年12月12日。]

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，較之“歷史的終結(jié)”時(shí)代，福山現(xiàn)在的民主觀成熟多了。他明確否棄了三權(quán)互制，不再以之為標(biāo)桿，而“公平、透明、自由，具備競(jìng)爭性的選舉，確保國家機(jī)器能回應(yīng)公眾利益，而不局限于精英或領(lǐng)導(dǎo)人的私人訴求”語，更可視為一種實(shí)事求是、不乏包容性的界定，完全可用來描述中國已然取得的成績，或正為之奮斗的方向?？墒钱?dāng)他把英國議會(huì)民主樹為榜樣，把普選這種西方民主操作方式當(dāng)作普世尺度時(shí)，其思想的局限性便暴露無遺了。這很可能把他的頭腦鎖閉起來，甚至可能與他對(duì)強(qiáng)政府的重視相矛盾。

福山?jīng)]能看到，中國目前實(shí)施的中紀(jì)委巡視團(tuán)反腐、紀(jì)檢信息公開、政務(wù)信息公開、公共信息透明、黨內(nèi)問責(zé)、行政問責(zé)、制度性的輿情搜集、群眾測(cè)評(píng)、擬提拔干部情況公示，以及可能施行的領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開、有節(jié)制的競(jìng)爭性公選等措施，也是制約公權(quán)力的方式，也可望實(shí)現(xiàn)公平、透明、自由，保證國家機(jī)器服務(wù)于人民利益，公權(quán)力受到約束。這也可視為民主，至少是能夠產(chǎn)生民主效果的政治措施。

福山更沒有下功夫解釋這一極其重要的現(xiàn)代現(xiàn)象：在“二戰(zhàn)”前好幾百年里，強(qiáng)政府和民主化根本上講是一個(gè)硬幣的兩面（暫且不論法治的極端重要性），不是非此即彼、有你無我，而是互為因果，相輔相成。

從西歐來看，多個(gè)世紀(jì)以來市民經(jīng)濟(jì)地位的上升打破了封建社會(huì)的權(quán)力格局，17世紀(jì)“資產(chǎn)階級(jí)革命”由此爆發(fā)。這本質(zhì)上是一種民主革命，是經(jīng)濟(jì)力量大漲的中產(chǎn)階級(jí)與王室貴族分享政治權(quán)力的革命，是其利益訴求的暴力表達(dá)。在英國，這就是克倫威爾領(lǐng)導(dǎo)的清教革命，最終確立了議會(huì)君主制，頒布了《權(quán)利法案》，以法律形式對(duì)王權(quán)進(jìn)行明確限制。這就拉開了近代民主化的序幕，人類社會(huì)開始由傳統(tǒng)君主制向現(xiàn)代民主制過渡。然而其后的歷史表明，在長達(dá)幾百年的時(shí)間里，英國的民主化進(jìn)程不僅沒有削弱政府權(quán)力，反而不斷強(qiáng)化政府權(quán)力，提升國家能力。

事實(shí)上，現(xiàn)代民主決非某一個(gè)國家的偉大發(fā)明，而是一種歷史必然，有深刻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和智識(shí)背景，故在英國、荷蘭出現(xiàn)后很快播散到整個(gè)西歐、美洲乃至全世界。而當(dāng)民主化進(jìn)程如火如荼之時(shí)，歐美各國都通過集中政府權(quán)力而強(qiáng)化了國家權(quán)威。觀察研究民主政制的托克維爾注意到，民主化進(jìn)程中的英國政府權(quán)力如此之大，以至于“國家就像單獨(dú)一人在行動(dòng)，可以隨意把廣大群眾鼓動(dòng)起來，將其全部權(quán)力集結(jié)和投放到所想指向的任何地方”；美國政府集權(quán)的水平也相當(dāng)高，“高于歐洲以往任何一個(gè)君主國家。”[阿·德·托克維爾，《論美國的民主》（兩卷本，董果良譯），商務(wù)印書館1996。]

同樣，在法國大革命期間及之后，君主制時(shí)代即已形成的中央集權(quán)制不僅沒有因革命而被削弱，反而得到鞏固和加強(qiáng)。托克維爾說，“當(dāng)人民在其內(nèi)部摧毀貴族政治時(shí)，他們自然而然地奔向中央集權(quán)制……民主革命掃蕩了舊制度的眾多體制，卻鞏固了中央集權(quán)制”。[阿·德·托克維爾，《舊制度與大革命》（馮棠譯），商務(wù)印書館2012。]

較之其他論家，福山固然對(duì)中國政治史有更多的了解，卻沒能注意到這一根本事實(shí)：在反抗侵略和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的巨大壓力下，清末以來中國的歷史進(jìn)程像歐洲那樣，一直處在集權(quán)和賦權(quán)的二重變奏中（按：“集權(quán)”指集中政府權(quán)力以提升國家能力，“賦權(quán)”指給予民眾更多政治權(quán)利以提升其主人翁地位），這一進(jìn)程至今仍遠(yuǎn)未結(jié)束。

1911年至1949年間群雄逐鹿，為了在一個(gè)超大國家重建政治權(quán)威，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，驅(qū)逐帝國主義勢(shì)力，時(shí)代的主旋律是集權(quán)。這不僅對(duì)中國共產(chǎn)黨來說如此，對(duì)袁世凱和國民黨來說同樣如此。在此期間，對(duì)民眾的政治賦權(quán)雖也提上了議程，卻處于次要地位。

1949年至1979年，國家統(tǒng)一雖已實(shí)現(xiàn)，但因敵對(duì)勢(shì)力的經(jīng)濟(jì)封鎖和軍事威脅，也出于在極短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化之緊迫需要，時(shí)代的主旋律仍是集中權(quán)力，賦權(quán)仍處次要地位，期間甚至發(fā)生過反右、大躍進(jìn)和文革災(zāi)難，賦權(quán)進(jìn)程明顯倒退。

十一屆三中全會(huì)后，一個(gè)政治寬松化、初步法治化、廣義民主化（按：“廣義民主化”指民眾開始享有前所未有的權(quán)利和自由，以各種形式表達(dá)其利益訴求，與形式意義上的選舉民主相對(duì)）的進(jìn)程啟動(dòng)了，時(shí)代主旋律開始從集權(quán)向賦權(quán)明顯傾斜。正是在此過程中，我國出現(xiàn)了長時(shí)期的政治穩(wěn)定和社會(huì)安定，經(jīng)濟(jì)開始騰飛，人民生活水平迅速提高，綜合國力急劇提高，國際地位明顯提升。

事實(shí)上，現(xiàn)代中國一直處在民主化進(jìn)程之中，現(xiàn)代中國民主一直在向前推進(jìn)。盡管許多應(yīng)當(dāng)節(jié)制的公權(quán)力亟待節(jié)制，民眾參政水平亟待提高，但十一屆三中全會(huì)以來，在確保政治秩序的前提下，人大、政協(xié)和黨代表大會(huì)等民主建制形式之初具規(guī)模，各級(jí)權(quán)位終身制之根本廢除，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位之和平更替，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任職時(shí)間的制度性限制，中紀(jì)委極有力的反腐措施，凡此種種都說明民主在推進(jìn)，國家在服務(wù)于人民的利益，公權(quán)力在受到越來越應(yīng)有的節(jié)制。這離理想的民主當(dāng)然仍有距離，卻已不能簡單判為“極權(quán)專制”了。

但是，認(rèn)識(shí)到中國社會(huì)存在民主要素，并不等于說中國民主已達(dá)到令人滿意的狀態(tài)。如果我國在一黨執(zhí)政下能夠大大加強(qiáng)法治，同時(shí)推行政治改革，把民主問責(zé)提升到一個(gè)全新的水平，“強(qiáng)政府”就必將更上一層樓，屆時(shí)便將有真正意義上的強(qiáng)政府。

福山的一個(gè)重要論點(diǎn)是，強(qiáng)政治、法治化和民主問責(zé)三者相互關(guān)聯(lián)，缺一不可。這就像一只鼎的三足——若只有一足，或一足長，另兩足短，鼎便不能穩(wěn)立。“阿拉伯之春”前的突尼斯、埃及、利比亞等國政府不強(qiáng)勢(shì)？實(shí)在太強(qiáng)勢(shì)了，民主、法治被嚴(yán)重壓制。“春天”之后是動(dòng)亂和戰(zhàn)爭，至今仍無消停跡象，甚至興起了“伊斯蘭國”，公開曬出殘殺無辜的影像，震驚世界。四人幫倒臺(tái)前的中國同樣是“政府”太過強(qiáng)勢(shì)，侵占了幾乎其他所有領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、文藝、醫(yī)療、體育，結(jié)果是國將不國，幾近崩潰。

很明顯，假如強(qiáng)政府、法治和民主問責(zé)三足長短不一，前者長，后兩者短，就必然失衡。這正是中國的現(xiàn)狀。我國政府的確強(qiáng)勢(shì)，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，但也正因太過強(qiáng)勢(shì)，法治和民主問責(zé)受到忽視。沒有程序和輿論方面有效的監(jiān)督和問責(zé)，法治必受損害。法治不健全或權(quán)力不斷干預(yù)侵犯法制，必造成觸目驚心的腐敗。如果有關(guān)權(quán)力部分擁有太多太大的自由裁量權(quán)，怎么不導(dǎo)致權(quán)力尋租泛濫，貪腐猖獗？如此這般，哪能有真正意義上的強(qiáng)政府？這就再好不過解釋了為何執(zhí)政黨當(dāng)前正以歷史上絕無僅有的力度強(qiáng)力反貪反貪，強(qiáng)力推行依法治黨治軍治國。假如政治改革也能加強(qiáng)，明顯太短的另外兩足便都可望得到補(bǔ)足和強(qiáng)化，失衡的問題便終將得到解決。