大凡關(guān)注英美文化的人都知道，英語國家的人們似乎天生厭惡國家主義，天生不信任政府，似乎總是在抱怨政府做了什么壞事，或某項可能出臺的政策會侵害人民的權(quán)益。人們甚至熱衷于爭論，政府究竟是否太“大”，或者說此時此刻其實并不那么“大”。

可是另一方面，同主要西方國家相比，英語國家的國家治理雖說不上最好，至少也居最有效率的前幾位。國家治理得有資源，這資源又主要來自稅收，而稅收或者說適當(dāng)?shù)亩惵什⒉皇菄抑髁x，而是治國之必需，強(qiáng)國之根本。英語國家個人所得稅率同其他發(fā)達(dá)國家相比雖并不高，甚至可以說偏低，但是同我國相比就不是高一點，而是高出起碼一倍以上。各國有各國的國情，簡單比較并不恰當(dāng)（比方說我國國企在國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占比重很大，對國家財政貢獻(xiàn)也較大，但造成的問題更大，兩兩相比并不“合算”，所以要理清關(guān)系，攻克國企改革的難關(guān)），但如果說發(fā)達(dá)國家的汲取能力強(qiáng)過我國，是沒有問題的。

所以，在當(dāng)前形勢下談?wù)?、談民主，而不談民主與國家的關(guān)系，是片面的。光講西方民主的三權(quán)互制、多黨競爭、人民主權(quán)、全民普選等，而不講西方國家在民主化過程中如何加強(qiáng)國家的作用，提升國家的能力，是不尊重事實的，是有害的。

托克維爾：民主革命掃蕩了舊制度的眾多體制，卻鞏固了中央集權(quán)制

常識告訴我們，沒有政府權(quán)力基于法制的適當(dāng)集中和合理使用，就不能有效地提供社會正義、國家管理、公共服務(wù)、公共安全等公共產(chǎn)品，最終就不可能有好的民主。這本來是不言而喻的。事實上，歐洲國家如英、法、德、意等等，無一不經(jīng)歷過一個基于法制的政府權(quán)力集中、國家能力強(qiáng)化的過程，甚至可以說，在民主化進(jìn)程如火如荼的19至20世紀(jì)，國家權(quán)力不僅絲毫未被削弱，反而得到加強(qiáng)。這表明，民主化是有利于國家權(quán)力的集中和國家能力的加強(qiáng)的，二者應(yīng)同步進(jìn)行，是一個硬幣的兩面。東亞國家如日本、韓國的民主化、現(xiàn)代化歷程同樣說明了這一點。這一現(xiàn)象不僅被考察美英民主的托克維爾所注意到，也被意大利、德國等歐洲國家的歷史所證明。而凡是沒有經(jīng)歷這一過程，卻又東施效顰照搬西方式民主的國家，不僅其民主大打折扣，而且其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r一直不佳。

古往今來，無論何種民主，也無論我國未來會實行何種樣式的民主，都不要把它絕對化神圣化，都應(yīng)承認(rèn)，民主應(yīng)以善治為根本目的。這就是為什么托克維爾在盛贊英美民主的同時，也贊嘆兩國政府的權(quán)力集中程度大大超過先前時代。如果政府不能適當(dāng)集中權(quán)力、行使權(quán)力，連起碼的公共秩序也不能保證，“民主”了又如何？在托克維爾的思路中，良好的政府是公共利益的有效表達(dá)；不良政府不僅不表達(dá)公共利益，反而危害公共利益。

其實，西方代議制民主雖有嚴(yán)重缺陷，某些左派人士甚至認(rèn)為它并非真正的民主，但是同君主制相比，這是一種在歷史上發(fā)揮了進(jìn)步作用的中產(chǎn)階級所主導(dǎo)的民主，至少在二戰(zhàn)后高福利社會盛行之前，不失為一種適合教育普及、城市化、交通和信息便捷之現(xiàn)代條件的政治樣式，一種既適應(yīng)權(quán)利時代民眾的權(quán)利訴求，又能適度集中國家權(quán)力以進(jìn)行有效治理的政治形式。沒有國家權(quán)力的適度集中，就不可能形成強(qiáng)大的國家能力，就不可能有真正意義上的現(xiàn)代國家。

正由于國家權(quán)力的適當(dāng)集中，在福利訴求負(fù)面效應(yīng)尚未盡顯之前，代議制民主做到了既鼓勵民眾參政，又大體上保證了決策的效率和質(zhì)量。如果代議制民主被否定了，而在一個幾千萬乃至十幾億人口的國家搞直接民主又絕無可能，難道回到君主制？當(dāng)然不能。所以應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，西方民主有問題，卻仍然取得了不菲的成績。它大體上解決了一個根本性的治理難題：在工業(yè)化、城市化、教育普及、交通便捷和信息迅速散播的現(xiàn)代條件下，對權(quán)利意識高漲的普通公民進(jìn)行政治賦權(quán)，創(chuàng)造了種種使其能和平表達(dá)利益訴求的政治機(jī)制，使其能合法且有序參與國家政治生活，同時又適度集中政府權(quán)力，用法律保證、維護(hù)乃至強(qiáng)化國家權(quán)威，從而保證了秩序穩(wěn)定、國家安全和吏治優(yōu)良，由此獲得強(qiáng)大的國家能力。

早在19世紀(jì)中下葉民主化進(jìn)程如火如荼之時，英國和美國便通過集中政府權(quán)力而明顯加強(qiáng)了國家權(quán)威，獲得了史無前例的強(qiáng)大國力。據(jù)托克維爾觀察，“在現(xiàn)代，英國政府權(quán)力很大，政府集權(quán)達(dá)到了它可能達(dá)到的最高點：國家就像單獨一人在行動，可以隨意把廣大群眾鼓動起來，將其全部權(quán)力集結(jié)和投放到所想指向的任何地方……美國的政府集權(quán)也達(dá)到很高水平。美國國家權(quán)力的集中高于歐洲以往任何一個君主國家。每個州不僅只有一個立法機(jī)構(gòu)，而且只有一個以可創(chuàng)造本州政治生活的政權(quán)機(jī)關(guān)；同時，一般也不準(zhǔn)數(shù)個縣的議會聯(lián)合行動，以防止它們圖謀僭越其行政職權(quán)而干涉政府的工作。”[1]

實際上，早在托克維爾考察美國民主之前五六十年，即美國立國之初的所謂“邦聯(lián)”時期，中央政府便取消了各州最重要的權(quán)力即戰(zhàn)爭權(quán)和外交權(quán)，并通過憲法對各州其他權(quán)力進(jìn)行限制，包括禁止各州之間訂約和結(jié)盟，頒發(fā)捕押外國船只的特許證，鑄造貨幣，發(fā)行信用卷，設(shè)置高貴頭銜，征收進(jìn)出口稅等等。[2]國家權(quán)力的集中也表現(xiàn)在總統(tǒng)制的設(shè)立上。如我們所知，較之法國的半總統(tǒng)制和英國的議會內(nèi)閣制，美國總統(tǒng)制賦予總統(tǒng)的權(quán)力更大，使之能在緊急狀況下實行“獨裁”。也需注意的是，在法國大革命期間及之后一段時期，君主制時代即已形成的中央集權(quán)制不僅未因大革命而遭到削弱，反而得到鞏固和加強(qiáng)。托克維爾認(rèn)為，中央集權(quán)制是大革命的“標(biāo)志”，“當(dāng)人民在其內(nèi)部摧毀貴族政治時，他們自然而然地奔向中央集權(quán)制……民主革命掃蕩了舊制度的眾多體制，卻鞏固了中央集權(quán)制”。[3]

不難看出，托克維爾所看到的美英民主的實際情況，與很多人陳舊的民主觀有相當(dāng)大的不同。一直以來我們以為，民主是專制的反面，而專制就等于集權(quán)，即當(dāng)政者壟斷一切政治權(quán)力。我們沒能意識到，政府權(quán)力的適度集中對于任何一個現(xiàn)代國家來說都是非常必要的，不如此便不能有效提供現(xiàn)代生活所需要的大量公共產(chǎn)品。我們沒能意識到，民主對于西方人來說雖是一種政治形式，一種不同社會集團(tuán)借以和平表達(dá)其利益訴求的機(jī)制，但這并不等于民主不能夠、不應(yīng)該加強(qiáng)政府的權(quán)力以提高國家能力。不僅19世紀(jì)中葉的美國和英國，而且撒切爾時代的英國以及埃爾多安執(zhí)政的現(xiàn)土耳其，都是政府在應(yīng)集中權(quán)力之處適當(dāng)?shù)丶袡?quán)力以有效施政的事例。我們也沒能意識到，先前那種以為民主與政府權(quán)力呈反比關(guān)系 — 一個國家越民主，政府權(quán)力便越不集中；反之，一個國家越不民主，政府權(quán)力便越集中 — 的看法是錯誤的。事實剛剛相反，較之傳統(tǒng)君主制度，英美民主因更好地解決了執(zhí)政合法性問題，所以使政府能更有效地集中權(quán)力行使權(quán)力，使國家權(quán)威、政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和社會秩序得到更大程度的尊重，從而更可能實現(xiàn)善治，獲得強(qiáng)大的國家能力。

從其他西方國家的情況來看，民主也無不是以高效能的國家為前提的。法、德、意等強(qiáng)國的民主無一不建立在強(qiáng)大國家能力基礎(chǔ)上，無一不是通過公民參政及各種形式的權(quán)力制約而大大提高了國家的效能。尤其應(yīng)注意的是，歐美各國在尚未實行全民普選之前，即1850至1939年之間，大體上便已經(jīng)實現(xiàn)了善治，獲得了相對于非西方國家來說強(qiáng)大得多的國家能力。這就意味著，在很大程度上，普選是善治和強(qiáng)大國家能力的結(jié)果，而非原因；尊重和保護(hù)人民的權(quán)利固然至關(guān)重要，但是普選與善治之間卻并無必然的聯(lián)系。

非洲很多國家雖然建立了“民主”制度，但依然處于極端貧困中

然而，在對內(nèi)推行普選和對外確立霸權(quán)的過程中，歐美政客和輿論界并不關(guān)心非西方世界國家建設(shè)的重要性，不僅片面地把西方式民主神圣化、意識形態(tài)化，還把這種民主樣式當(dāng)作普世價值到處推銷。很多西方人有意識無意識地假定，民主或基于普選和多黨制的議會民主，是他們?nèi)〉弥卫沓删偷脑蚨墙Y(jié)果，這樣就難免成為話語的俘虜，觀念的奴隸。在這種情況下，西方民主話語迅速膨脹，在軍事和經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的挾裹下，對非西方國家產(chǎn)生了巨大壓力。落后和弱小的國家抵抗力差，很快被忽悠進(jìn)去。它們根本未能認(rèn)識到，國家尚未成形，是玩不轉(zhuǎn)西方式民主的；有國家而無民主，或民主程度還不夠高，尚能穩(wěn)定社會，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最后再實現(xiàn)民主；有“民主”而無國家，則必動亂不已，災(zāi)難不斷。西方民主崇拜者最不愿正視的一個事實是：非洲國家搞西方民主者眾，能正常運(yùn)轉(zhuǎn)者卻幾近于無。國家尚未成型，國家意識和國家傳統(tǒng)仍極薄弱，便“民主”了，結(jié)果可想而知。身體極度虛弱，卻囫圇吞下一大堆難以消受的黃油、干酪和牛肉，哪有不胃絞痛，不上吐下瀉的道理？民主在非洲水土不服，西方是負(fù)有責(zé)任的。

在1960年代的去殖民化運(yùn)動中，撒哈拉以南非洲各國實現(xiàn)了民族自決，其中相當(dāng)多的國家走上了西方式民主的道路。幾十年后回頭看，非洲的民主可以說是失敗的。根本原因在于，各國雖獨立了，根深蒂固的部族主義卻并沒有因去殖民化而被削弱，大多數(shù)非洲人在觀念上仍是部族成員，對部族的效忠遠(yuǎn)大于對國家的忠誠。既然部族主義依然盛行，要形成共同的國民文化和民族心理結(jié)構(gòu)，整合成亞洲和歐洲那樣的民族，談何容易。[4]簡單說來，非洲很多地區(qū)民族尚未形成，便建立了“國家”；國家尚未確立，或徒有其名，便“民主”了或過早地引入議會、多黨制、全民普選等機(jī)制。結(jié)果如何，不難想見。

非洲民主究竟是什么樣的民主？以剛果為例。比利時殖民者撤走時留下的，是一個極落后、形式上“民主”了實質(zhì)上卻四分五裂的爛攤子：“剛果宣布獨立時僅16個剛果人接受過高等教育，僅136人受過中等教育；政黨林立，達(dá)120個之多，每個政黨都與某個部族有著千絲萬縷的聯(lián)系。”[5]尼日利亞、索馬里、坦桑尼亞、肯尼亞、塞內(nèi)加爾、蘇丹、扎伊爾等主要非洲國家同樣是部族林立的爛攤子，部族主義無時無刻不在削弱社會，侵蝕國家。此即“政黨部族化”、“部族國家化”，其必然結(jié)果是“國家空心化”和無政府狀態(tài)，軍事政變和軍人干政成為常態(tài)。[6]

在這種情況下，國家即便存在也異常虛弱，不可能有效執(zhí)行公共管理和服務(wù)職能。這從非洲稅收普遍太低也不難看出。有論者指出，非洲總體說來是“一個自由至上論者的天堂……一個低稅的烏托邦，政府稅收往往不到GDP的百分之十；相比之下，美國稅率超過GDP的百分之三十，歐洲某些國家更高達(dá)百分之五十”。[7]應(yīng)注意，決非因為非洲政府仁慈，或無比虔誠地信奉經(jīng)濟(jì)自由主義，稅率才如此低下。非洲稅率過低，根本原因在于國家太弱，不能有效進(jìn)行資源汲取。稅率如此之低，再加貧窮落后，各國財政之羸弱可想而知。財政如此弱小，想要有一個有效的政府來提供公共安全、公共服務(wù)之類的基本公共產(chǎn)品，發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，建立基本的教育和醫(yī)療體系，豈不都是空談？

毫無疑問，非洲各國的首要任務(wù)，是建立起有效的國家。這項任務(wù)異常艱巨。在建設(shè)國家的過程中，非洲不僅有自身的問題，還受到西方誤導(dǎo)，把西方式的普選民主當(dāng)作放之四海而皆準(zhǔn)的理念。殊不知現(xiàn)代民主并非易事，必須有穩(wěn)定的國家方能運(yùn)轉(zhuǎn)，或者說必須在肥沃的國家土壤上方能生根發(fā)芽、開花結(jié)果。如果連國家這一最根本的基礎(chǔ)施設(shè)也未建立起來，便玩起西方式民主來，結(jié)果可想而知：官員腐敗，選舉作弊，族群分裂，經(jīng)濟(jì)停滯，政變不斷，強(qiáng)人們翻手為云，覆手為雨，隨時推翻政府，搞軍事獨裁。[8]如此這般，連起碼的治理也說不上，何來的民主？即便“民主”了又有何益？故有論者說，在非洲擺脫殖民統(tǒng)治后的三十年里，“沒有一個國家通過投票手段和平更迭過政權(quán)或總統(tǒng)”。[9]即使在今天，雖也取得了些許進(jìn)步，某些國家如盧旺達(dá)和埃塞俄比亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展還很不錯，但大多數(shù)國家的任務(wù)仍應(yīng)是政治改革，減少腐敗，建設(shè)有效能的國家，以大體上實現(xiàn)治理。

恰成對照的是，土耳其、韓國、印度尼西亞、馬來西亞、印度、巴西、阿根廷、智利等亞洲和拉美國家雖也實行普選式民主，其政治經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)卻好得多。盡管也存在問題，甚至是嚴(yán)重問題，這些國家1980年代以后政局都穩(wěn)定了下來，政變不再發(fā)生，經(jīng)濟(jì)開始起飛。韓國經(jīng)濟(jì)自不待言，土耳其、印度、巴西經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)也相當(dāng)不俗，成為近年來耀眼的經(jīng)濟(jì)明星?？紤]到這三國均為國情極其復(fù)雜的多種族、多族群、多宗教大國，其經(jīng)濟(jì)和政治成績更是令人尊敬。是什么原因使這些國家如此不同于黑非洲？

很簡單，此三國社會發(fā)展水平不僅早已超越國家初創(chuàng)階段，也都有著悠久的國家傳統(tǒng)可以依賴。土耳其歷史上大部分時間不僅有統(tǒng)一的國家，甚至一度是地跨歐亞非的大帝國。印度歷史上政治分裂的時間雖多于統(tǒng)一，政治統(tǒng)一質(zhì)量也不高，但畢竟擁有悠久的國家傳統(tǒng)，有過孔雀王朝、德干王朝、莫臥爾王朝一類大帝國，甚至英國的統(tǒng)治對印度國家治理和政治統(tǒng)一也不無貢獻(xiàn)。巴西歷史并不長，原本是葡萄牙殖民地，但1822年獨立至今已經(jīng)歷了專制君主制、開明君主制、共和聯(lián)邦制和民主聯(lián)邦制四種制度，不僅有堅實的國家傳統(tǒng)，更有非洲國家難以比肩的政治統(tǒng)一紀(jì)錄。同樣，馬來西亞、印度尼西亞和巴西之外的其他拉美國家也有強(qiáng)于非洲的國家傳統(tǒng)。如我們所知，韓國歷史上深受中國影響，擁有任何黑非洲國家都無法比擬的國家意識和國家傳統(tǒng)，再加單一的種族和文化，在經(jīng)濟(jì)和民主政治上的表現(xiàn)自然也就不俗。

最后要指出的是，強(qiáng)調(diào)國家對于民主的重要性，并不等于肯定“大政府主義”。[10]三十幾年來中國政治的大趨勢是，先前無所不包、無所不管的國家一直或快或慢地在退出其不該包不該管的領(lǐng)域，如社會、教育、醫(yī)療、體育、文藝等，盡管此進(jìn)程至今仍未結(jié)束，退出的程度也不盡人意。之所以如此，是因為大家知道，政府在不該包不該管的地方又包又管，必然給一些部門或個人過大的自由裁量權(quán)即腐敗的機(jī)會，最后不僅使人民，也使政府和國家本身遭受損失。也就是說，不合情理、符合治理規(guī)律的“大國家”、“大政府”必然造成小國家和弱政府。我國學(xué)習(xí)其他國家的經(jīng)驗應(yīng)揚(yáng)長避短，找到一種既能擴(kuò)大政治參與，又能加強(qiáng)國家，從而更好地發(fā)揮個人能動性，更有效地釋放社會潛能的民主樣式。

注：

[1] 阿列克西•德•托克維爾，《論美國的民主》（兩卷本，董果良譯），北京：商務(wù)印書館1996，上卷，頁97-98；下卷，頁844-853。

[2] 漢密爾頓、麥迪遜等，《聯(lián)邦黨人文集》（張曉慶譯），北京：商務(wù)印書館1980，頁228-234。

[3] 托克維爾，《舊制度與大革命》，上卷，頁99-103。

[4] 賀文萍，《非洲國家民主化進(jìn)程研究》，北京：時事出版社2005，頁140、153。

[5] T. F. Weiss, On the Margins: The Art of Exile in V. S. Naipaul, Amherst: University of Massachusetts Press, 1992, p.191.

[6] 賀文萍，《非洲國家民主化進(jìn)程研究》，頁130-142。

[7] Fukuyama，The Origins of Political Order, p. 13；阮煒，《文明的表現(xiàn)》，北京：北京大學(xué)出版社2001，第十六章。

[8] 賀文萍，《非洲國家民主化進(jìn)程研究》，頁142-49、246-59。

[9] ‘Africa Rising’, The Economist, December 3rd, 2011, p.13.

[10] 參阮煒，《大政府主義危害巨大》，載于共識網(wǎng)。