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《智慧治理》:G20沒(méi)有皇帝的新衣
關(guān)鍵字: G20二十國(guó)集團(tuán)G2自由民主制度選賢任能賢能精英智慧治理21世紀(jì)理事會(huì)全球秩序良政多極化【本文節(jié)選自《智慧治理——21世紀(jì)東西方之間的中庸之道》一書,這是一本探討治理創(chuàng)新的專著,其作者是兩位美國(guó)人:資深投資家、21世紀(jì)理事會(huì)的創(chuàng)始人尼古拉斯·伯格魯恩,以及政治學(xué)者、《新觀點(diǎn)季刊》的主編內(nèi)森·加德爾斯。
本書的兩位作者提出,當(dāng)今的西方人不是生活在“工業(yè)民主社會(huì)”,而是生活在“消費(fèi)者民主社會(huì)”,短視的治理原則讓百姓和各國(guó)政府負(fù)債累累,黨派斗爭(zhēng)使政治進(jìn)程癱瘓。與之形成鮮明對(duì)比的是,中國(guó)富有決斷力的領(lǐng)導(dǎo)層著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,果敢地推動(dòng)國(guó)家邁向未來(lái)。不過(guò),中國(guó)賢能精英的崛起也面臨著諸多挑戰(zhàn):新興中產(chǎn)階級(jí)將要求增強(qiáng)政治參與度、政府問(wèn)責(zé)制、打擊腐敗和建立法治社會(huì)。
21世紀(jì),全球秩序的兩大核心體制必須與多極世界相融合,各國(guó)社會(huì)愈發(fā)多元化,良政正面臨挑戰(zhàn),本書分析東西方世界最優(yōu)秀的治理實(shí)踐。這些治理實(shí)踐跨越一個(gè)個(gè)世紀(jì),歷經(jīng)歷史、文化環(huán)境的各種考驗(yàn),如今正面臨著全球化帶來(lái)的共同挑戰(zhàn)。本書正是應(yīng)對(duì)這些變化和挑戰(zhàn)的理論和實(shí)踐讀本。】
《智慧治理——21世紀(jì)東西方之間的中庸之道》封面
二十國(guó)集團(tuán):沒(méi)有皇帝的新衣
在二十國(guó)集團(tuán)順理成章地成為世界范圍內(nèi)推進(jìn)“利益共同體”建設(shè)的機(jī)制的同時(shí),溫家寶也指出,這一機(jī)構(gòu)依然脆弱,亟待加強(qiáng)。當(dāng)世界第二大經(jīng)濟(jì)體正準(zhǔn)備著去更加積極地適應(yīng)相互依存的關(guān)系時(shí),魯里埃爾·盧比尼指出,風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自“G0”的出現(xiàn),而這是一種以沖突代替合作的機(jī)制。委員會(huì)在巴黎的會(huì)議中,美國(guó)前副總統(tǒng)戈?duì)枌⒍畤?guó)集團(tuán)批評(píng)為一具無(wú)能的尸體,將它稱為“沒(méi)有皇帝的新衣”,以此打趣每次峰會(huì)結(jié)束后各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人都會(huì)身穿當(dāng)?shù)胤b合影的慣例。
“我們生活在一個(gè)‘零國(guó)集團(tuán)’(G0)世界。”盧比尼說(shuō),“一個(gè)沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家或者國(guó)家集團(tuán)可以、或者有意成為推動(dòng)國(guó)際議程的杠桿力量,這將導(dǎo)致國(guó)際舞臺(tái)上圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整、金融體系改革、貿(mào)易政策和氣候變化等關(guān)鍵議題的沖突愈演愈烈。”除此之外,能源和礦產(chǎn)資源的沖突也將越加激化。
盧比尼承認(rèn),盡管當(dāng)前仍然缺乏共識(shí),可以通過(guò)表達(dá)有關(guān)共同利益的觀點(diǎn)應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī),在此過(guò)程中打造共識(shí),從而推動(dòng)具體行動(dòng)。德國(guó)前總理施羅德也在近幾年中觀察到了歐盟內(nèi)部的一種轉(zhuǎn)變:在主權(quán)債務(wù)危機(jī)的影響下,德國(guó)與法國(guó)在歐洲推行緊縮的經(jīng)濟(jì)調(diào)整方案方面,立場(chǎng)更加接近了。同樣的推動(dòng)力也會(huì)在二十國(guó)集團(tuán)內(nèi)發(fā)揮作用。
作為當(dāng)前全球治理組織中最有成效的世貿(mào)組織的總干事,帕斯卡·拉米對(duì)盧比尼關(guān)于“零國(guó)集團(tuán)”的觀點(diǎn)有著相反理解。他認(rèn)為,在現(xiàn)有的全球治理組織中存在的一個(gè)問(wèn)題是:它們作為“政府的集會(huì)”只具有“次級(jí)合法性”。而這一問(wèn)題的解決只能依靠(如鄭必堅(jiān)的理論)建立“利益共同體”,使全球治理“更加貼近民眾”,特別是借助社交網(wǎng)絡(luò)技術(shù),使“民眾在歡聚一堂的氣氛中共同生活”。無(wú)需多言,這顯然是一個(gè)長(zhǎng)期的計(jì)劃。
單從設(shè)想上來(lái)看,未來(lái)是否會(huì)有“衛(wèi)星上的文明”取代“大地上的文明”,并以此構(gòu)建出共同身份,目前仍是一個(gè)大的問(wèn)號(hào)。但是,人們對(duì)虛擬社群的熱情和忠誠(chéng)已經(jīng)顯示出這一圖景或許可以成為現(xiàn)實(shí)。并且,實(shí)際上谷歌的施密特和科恩認(rèn)為,這種與現(xiàn)實(shí)身份不相關(guān)的平行世界,正隨著現(xiàn)實(shí)世界的多極化而在虛擬空間中崛起。這又為相互依存的關(guān)系增加了一個(gè)維度。
當(dāng)前的最大挑戰(zhàn)是:當(dāng)作為全球治理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的二十國(guó)集團(tuán)被離心離德的傾向所困擾、而不是從無(wú)序走向團(tuán)結(jié)時(shí),還如何朝著“利益共同體”的方向發(fā)展?任何超國(guó)家實(shí)體為獲取最初的合法性,都必須根據(jù)全球的必要性,在地區(qū)特性、利益之間達(dá)成適當(dāng)?shù)钠胶狻U缥覀冊(cè)跁杏懻摰哪菢樱?1世紀(jì)可能將會(huì)同時(shí)變得越來(lái)越本地化和全球化。
這個(gè)歷史賭注很大。
未來(lái)學(xué)家彼得·施瓦茨恰如其分地問(wèn)道:2011年是否會(huì)更像1910年而不是1950年?在第二次世界大戰(zhàn)之后,以及隨著美國(guó)地位的上升,為提供“全球公共品”的國(guó)際秩序和國(guó)際組織依照美國(guó)模式建立起來(lái)。在1910年,一系列根據(jù)利益而塑造的聯(lián)盟,最終卻跌跌撞撞地使世界在斐迪南大公遇刺、這一體系的脆弱穩(wěn)定被打破之后,使世界陷入第一次世界大戰(zhàn)。
費(fèi)爾南多·恩里克·卡多佐也注意到,在歷史上,任何新的全球治理的政權(quán)的確立,都是“勝者共識(shí)”的結(jié)果,二戰(zhàn)后的美國(guó)及其盟友就是一個(gè)例證。他說(shuō),這一問(wèn)題在今天,是“就的勝利者們即將失敗,而哪些新興經(jīng)濟(jì)體將會(huì)勝出。到那時(shí),誰(shuí)會(huì)屬于鄭必堅(jiān)所期待的‘利益共同體’呢?誰(shuí)會(huì)建立起新的秩序和組織通過(guò)國(guó)際公共物品呢?”卡多佐認(rèn)為,二十國(guó)集團(tuán)可能還沒(méi)有“為這種情況的出現(xiàn)做好準(zhǔn)備。這一過(guò)程可能需要15年之久。
而且,就像卡多佐、施羅德、拉米以及其他一些人所建議的那樣,在今天建立一個(gè)全新的秩序不僅僅是國(guó)家-政府之間的事務(wù),而且還關(guān)系著“次國(guó)家實(shí)體”——比如新興的巨型城市群和全球民間社會(huì)。
本土的全球化
國(guó)際貨幣基金組織前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉古拉姆·拉揚(yáng)針對(duì)當(dāng)前挑戰(zhàn)提出的答案是,全球性機(jī)構(gòu)積累的“最高合法性”。“像二十國(guó)集團(tuán)和國(guó)際貨幣基金組織這樣的多邊機(jī)構(gòu)扮演的角色不應(yīng)該僅僅是各國(guó)之間的政策協(xié)調(diào),還要致力于在國(guó)際層面插手各個(gè)國(guó)家關(guān)于改革的國(guó)內(nèi)政策的討論。它還應(yīng)當(dāng)為金融法規(guī)、跨國(guó)資本流動(dòng)以及國(guó)際紓困制定合理的游戲規(guī)則。”
換句話說(shuō),像二十國(guó)集團(tuán)這樣的組織應(yīng)該致力于國(guó)內(nèi)制定的改革路線,考慮瞬息萬(wàn)變的各民族國(guó)家政治、文化和體制差異,趨向統(tǒng)一融合,而非僅僅盯著貨幣匯率的峰會(huì)、盈余或赤字指標(biāo)或者是溫室氣體這些問(wèn)題不放。這才是調(diào)和區(qū)域性和全球化矛盾之道。
拉揚(yáng)認(rèn)為,單單走二十國(guó)集團(tuán)的峰會(huì)路線實(shí)際上將會(huì)導(dǎo)致魯比尼警告的“零國(guó)集團(tuán)”結(jié)果出現(xiàn)。
根據(jù)拉揚(yáng)的觀點(diǎn),以中國(guó)為例,一條“率先走向和諧融合的國(guó)內(nèi)改革路線”將意味著增加工資;提高家庭銀行儲(chǔ)蓄利率;改善衛(wèi)生醫(yī)療和教育服務(wù);提高公司稅收以及降低能源、土地收入補(bǔ)貼;投資連接沿海和內(nèi)陸貧窮地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
在拉揚(yáng)看來(lái),對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō),一條率先走向融合的國(guó)內(nèi)改革之路將會(huì)更加著力于打造美國(guó)勞動(dòng)力的技能和教育以適應(yīng)不斷被創(chuàng)造出的新工作,而非死守著那些已被新興技術(shù)和海外競(jìng)爭(zhēng)淘汰了的舊工作不放。要做到這一點(diǎn),就必須通過(guò)衡量學(xué)生表現(xiàn)、評(píng)估教師技能以及提高學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)提升教育水平。
拉揚(yáng)認(rèn)為,美國(guó)還需要改善社會(huì)保障制度,不僅要安撫工人,還要確保緩慢的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不會(huì)導(dǎo)致狂熱和最終過(guò)度刺激旨在盡快創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)的消費(fèi)。
盡管對(duì)全球性解決方案來(lái)說(shuō),“國(guó)內(nèi)路線”可能在一些領(lǐng)域比如氣候變化問(wèn)題上有效,但在貿(mào)易和金融領(lǐng)域,埃內(nèi)斯托·塞迪略卻認(rèn)為在峰會(huì)上通過(guò)協(xié)調(diào)各方政策來(lái)找尋解決全球宏觀經(jīng)濟(jì)不平衡道路的做法是二十國(guó)集團(tuán)的“試金石”。二十國(guó)集團(tuán)應(yīng)該為各方建立一個(gè)強(qiáng)大的協(xié)調(diào)機(jī)制,而非僅僅指望國(guó)內(nèi)政府承擔(dān)起它們的責(zé)任。
他認(rèn)為二十國(guó)集團(tuán)成員國(guó)所實(shí)施的“同行評(píng)議”程序?qū)鉀Q全球經(jīng)濟(jì)不平衡問(wèn)題做出的貢獻(xiàn)太少了。他將催促國(guó)際貨幣基金組織發(fā)揮更強(qiáng)大的監(jiān)測(cè)能力,呼吁中國(guó)人民幣貶值、美國(guó)控制愈發(fā)龐大的財(cái)政赤字、為減少持有儲(chǔ)備金而在強(qiáng)化多邊信用保障、重啟多哈貿(mào)易回合談判。
帕斯卡爾·拉米根據(jù)世界貿(mào)易組織的經(jīng)驗(yàn),融合拉揚(yáng)和塞迪略的觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)將全球化問(wèn)題本土化,國(guó)家之間互相評(píng)議,加強(qiáng)監(jiān)管,“違反任何國(guó)際規(guī)則都必須付出代價(jià)”。
為了解決全球性的相關(guān)問(wèn)題,這些“集群”中的每一個(gè)維度都必須考慮到。
拉米相信,包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的全球治理因素的銜接體系,可以通過(guò)一個(gè)利用各自屬性協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)的三角形得到結(jié)構(gòu)性的加強(qiáng)。
“這個(gè)三角形的一個(gè)邊是二十國(guó)集團(tuán),取代前身八國(guó)集團(tuán),提供政治領(lǐng)導(dǎo)、政策方向和連貫性,”拉米說(shuō)。“三角形的第二個(gè)邊是聯(lián)合國(guó),通過(guò)問(wèn)責(zé)為全球合法性提供了框架支撐。第三邊是內(nèi)部成員驅(qū)動(dòng)的國(guó)際組織,提供專業(yè)知識(shí)和專業(yè)化投入,制定規(guī)則、政策和計(jì)劃。”
混合模式:峰會(huì)和網(wǎng)絡(luò)
把這種分析考慮在內(nèi),于2012年5月聚集在墨西哥城的21世紀(jì)委員會(huì)為二十國(guó)集團(tuán)的全球共同利益提出了一種混合方案。(21世紀(jì)委員會(huì)被視為“影子20國(guó)集團(tuán)”,包括了來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體的前領(lǐng)導(dǎo)人、世界級(jí)思想家,以及來(lái)自全世界社交網(wǎng)絡(luò)媒體的著名“搗蛋鬼”們。)
第一,通過(guò)對(duì)破壞二十國(guó)集團(tuán)經(jīng)濟(jì)體平衡行為的嚴(yán)厲而獨(dú)立的監(jiān)視,峰會(huì)協(xié)議對(duì)于財(cái)政管理、雙邊資本流動(dòng)和國(guó)際緊急救助意義重大。我們的建議包括,建立常設(shè)秘書處,執(zhí)行和保證從峰會(huì)到峰會(huì)期間政策持續(xù)性,通過(guò)二十國(guó)集團(tuán)過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)的主席這三駕馬車組織起來(lái),擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD),加入二十國(guó)集團(tuán)中的新興經(jīng)濟(jì)體。在二十國(guó)集團(tuán)的諸多任務(wù)中,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將考慮以新的方式來(lái)計(jì)算貿(mào)易量,這種新方式將會(huì)考慮當(dāng)代生產(chǎn)的全球集散現(xiàn)狀(例如iPad的生產(chǎn)制造)以及其對(duì)貿(mào)易和就業(yè)的影響。一個(gè)旨在縮小失衡問(wèn)題的協(xié)調(diào)的全球政策必須基于共享客觀的事實(shí)分析,否則它將會(huì)導(dǎo)致不必要的緊張和沖突。
第二,應(yīng)促成建立一個(gè)連接國(guó)家和地方體系的網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供全球公共品——比如應(yīng)對(duì)氣候變化的低碳增長(zhǎng)——從基層“自主結(jié)盟”攜手合作,啟動(dòng)全球變革。2012年5月在墨西哥二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上,卡爾德龍總統(tǒng)提請(qǐng)關(guān)注“綠色增長(zhǎng)”,帶動(dòng)實(shí)施“京都議定書”的清潔發(fā)展機(jī)制。全球性的“碳排放許可證的商品交易”創(chuàng)設(shè)了國(guó)家和地方司法管轄區(qū)之間的碳排放交易——比如加利福尼亞州、澳大利亞、魁北克、一些歐洲國(guó)家和中國(guó)的某些省份。最終,由此產(chǎn)生的流動(dòng)性將鼓勵(lì)其他司法管轄區(qū)陸續(xù)加入進(jìn)來(lái)。
我們進(jìn)一步討論的理念是將R-20(或曰“二十地區(qū)集團(tuán)”)和二十國(guó)集團(tuán)對(duì)氣候變化的目標(biāo)鏈接起來(lái)。二十地區(qū)集團(tuán)是阿諾德·施瓦辛格在任加州州長(zhǎng)時(shí)建立的,它的成員包括從印度的古吉拉特邦到韓國(guó)的京畿道政府,再到意大利的普利亞大區(qū)。其理念是,即使在氣候變化和清潔能源方面取得的進(jìn)展受阻于全球治理或民族國(guó)家的水平,這些國(guó)家級(jí)以下的地區(qū)仍然可以從上至下建立起一個(gè)“臨界作用”。
除了向二十國(guó)集團(tuán)建言獻(xiàn)策,21世紀(jì)委員會(huì)已經(jīng)實(shí)施了一些項(xiàng)目,在這個(gè)項(xiàng)目里,它可以通過(guò)自己的個(gè)人關(guān)系網(wǎng)來(lái)直接產(chǎn)生影響。一個(gè)例子就是根據(jù)鄭必堅(jiān)的說(shuō)法,在全球經(jīng)濟(jì)的核心美國(guó)和中國(guó)之間“建立利益共同體”。通過(guò)鼓勵(lì)外資的直接投入扭轉(zhuǎn)中國(guó)對(duì)美國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施和工作機(jī)會(huì)上的順差——這樣才能妥善地使得貿(mào)易和就業(yè)現(xiàn)狀好轉(zhuǎn),讓中國(guó)人和美國(guó)人都有工作機(jī)會(huì),遏制貿(mào)易保護(hù)主義的盛行。
在時(shí)任國(guó)家副主席的習(xí)近平于2012年2月訪問(wèn)加利福尼亞時(shí),加州州長(zhǎng)杰瑞·布朗提議中國(guó)注資加州的90億美元的高鐵計(jì)劃和“快速建立、快速起效”式的經(jīng)濟(jì)特區(qū),如加州中央山谷和河濱鎮(zhèn)等就業(yè)機(jī)會(huì)較少的貧苦地區(qū)。
布朗這次的求助還有個(gè)有趣的歷史掌故。上世紀(jì)80年代初,布朗曾訪問(wèn)廣東省,當(dāng)時(shí)他第一次擔(dān)任州議員,接待他的是習(xí)近平的父親習(xí)仲勛,時(shí)任廣東省省長(zhǎng)。習(xí)仲勛是鄧小平的摯友,他是當(dāng)時(shí)中國(guó)在深圳實(shí)行“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的幕后功臣。當(dāng)時(shí),他卻是在努力尋求美國(guó)的投資幫助!
21世紀(jì)委員會(huì)通過(guò)它和加州長(zhǎng)期計(jì)劃委員會(huì)的聯(lián)系,以及和中投公司管理層以及鄭必堅(jiān)之間的關(guān)聯(lián),有能力促進(jìn)這些項(xiàng)目的推進(jìn)。
21世紀(jì)委員會(huì)等“全球公民社會(huì)”組織,同各級(jí)政府和企業(yè)一起,可以有助于解決今天的權(quán)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中出現(xiàn)的分裂/融合和全球/本土之間的矛盾。上文只是諸多例子之一。
應(yīng)用“下放權(quán)力、包容公民、決策分工”的有智慧的治理模式,可以幫助建立二十國(guó)集團(tuán)所需的“首要合法性”,應(yīng)對(duì)新的全球挑戰(zhàn)。
另一條路則是權(quán)力真空、漂移和破壞性的沖突風(fēng)險(xiǎn)。全球治理的首要任務(wù)是全力以赴,讓當(dāng)今世界接近1950年,而不是退回1910年的局面。
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