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提高國民收入分配“兩個比重”
關(guān)鍵字:收入分配是國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)過程的中間環(huán)節(jié),前承生產(chǎn),后啟使用,既可以透視不同發(fā)育狀態(tài)的市場機(jī)制基于“效率”所產(chǎn)生的分配結(jié)果,也必然反映政府維護(hù)市場以及調(diào)控、干預(yù)經(jīng)濟(jì)后強(qiáng)化社會“公平”的能力與效應(yīng)。理想的兼具“效率”和“公平”的收入分配制度必是基于、并能動地助益于市場和政府兩種資源配置方式的最佳組合。我國向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌以來,舊有的政府主導(dǎo)的“大鍋飯”分配模式逐步被打破,市場機(jī)制越來越多地在國民收入分配中發(fā)揮重要作用,國家綜合實力不斷提高,人民生活水平顯著改善。但是,和我國市場機(jī)制不健全、政府調(diào)控缺位、越位仍然并存的事實相對應(yīng)的是,在我國國民收入分配領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些比較突出的矛盾。黨的十七大報告就此明確提出,要“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重,提高勞動報酬在初次分配中的比重”。這一要求所針對的問題,涉及我國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中初次分配、再分配的失當(dāng)。此后,社會各界圍繞提高“兩個比重”、優(yōu)化分配格局出現(xiàn)了很多研究和討論,也開出了很多“藥方”。
從政府“可做、應(yīng)做”的主觀能動性角度,一個重要事項是應(yīng)當(dāng)通過深化財稅改革,遏制和改變“兩個比重”下降和收入差距擴(kuò)大趨勢、優(yōu)化國民收入分配格局。在改革的大方向上,我們強(qiáng)調(diào)應(yīng)盡可能避免以優(yōu)化國民收入分配格局為名的“福利趕超戰(zhàn)略”。尊重市場的基礎(chǔ)與核心作用是第一位的原理,以政府干預(yù)的方式去強(qiáng)勢代替市場配置資源,硬性提高或降低某一個分配結(jié)果指標(biāo)(如除了適度提高法定最低工資標(biāo)準(zhǔn)之外并無多少合理操作工具的“收入倍增計劃”等)的實際意義并不大,其結(jié)果卻很可能是帶來新的扭曲,長期效應(yīng)極不樂觀。財稅體制改革的當(dāng)下任務(wù),一是要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革的需要,合理調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)。在政府支出總量不宜、也難以做出較大調(diào)整的制約條件下,對政府公共收入進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整,有減有增,同時跟進(jìn)遏制居民收入分配差距擴(kuò)大、降低企業(yè)過高壟斷利潤、約束控制政府支出規(guī)模的稅收和預(yù)算管理改革。二是及時清除不利于市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展完善的阻滯因素,促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善和市場機(jī)制的發(fā)育與走向成熟。
一、優(yōu)化結(jié)構(gòu)性減稅,酌情推動增值稅擴(kuò)圍改革,同步實現(xiàn)間接稅比重降低
近年我國已采取一系列結(jié)構(gòu)性減稅措施,2009年因此而讓渡給企業(yè)、居民的利益約為5000億元,今后在這方面雖然可操作空間已收窄,但仍需積極考慮、動態(tài)優(yōu)化。
從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況來看,降低間接稅比重也已經(jīng)具有迫切的社會需要并具備了一定可能性,更多強(qiáng)調(diào)“支付原則”為主的稅制調(diào)整的基礎(chǔ)條件在逐漸成熟。改革從何切入,對社會經(jīng)濟(jì)的沖擊最小、正向效應(yīng)最大,則需要理清其“技術(shù)”路線,審時度勢,把握時機(jī)。我們認(rèn)為降低間接稅比重的最佳方式就是在構(gòu)建和完善地方稅體系、形成地方支柱財源以落實省以下分稅制的進(jìn)程中,酌情實施增值稅擴(kuò)圍改革。改革的多贏目的是十分明顯的:一是減少增值稅、營業(yè)稅并行對于市場要素流動的現(xiàn)實阻滯,為我國服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更有利的稅收環(huán)境,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,以稅制改革推動經(jīng)濟(jì)質(zhì)量躍上新臺階。二是通過稅率設(shè)計,降低間接稅比重,消減政府生產(chǎn)稅收入,優(yōu)化國民收入分配格局,減少對居民消費(fèi)的抑制作用。為了防止間接稅比重下降對于政府收入總盤子的影響和對于地方財政的影響,要把資源稅改革、房產(chǎn)稅改革、國有資本經(jīng)營預(yù)算改革適當(dāng)前置,加緊推行。
增值稅擴(kuò)圍改革是解決增值稅、營業(yè)稅并行引發(fā)一系列矛盾的有效方式,有利于減少市場要素流動障礙,清除流轉(zhuǎn)稅制對服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約?,F(xiàn)代服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化和升級的產(chǎn)物,增值稅自身具有公平、中性優(yōu)勢,可以最大限度避免重復(fù)征稅,有利于生產(chǎn)要素順暢流動,為產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化創(chuàng)造公平、中性的稅收環(huán)境。如果增值稅覆蓋到整個產(chǎn)業(yè)鏈,通過完整的環(huán)環(huán)相扣機(jī)制,將使應(yīng)稅商品在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)之和,不再受到流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)或次數(shù)多少的影響,即對于某一產(chǎn)品完成其從生產(chǎn)到銷售的全過程,無論是放在一個企業(yè)進(jìn)行“全包型”管理,還是放在若干企業(yè)(研發(fā)、設(shè)計、生產(chǎn)、倉儲、物流、批發(fā)、零售等不同分工企業(yè)),其增值稅稅負(fù)都是一樣的,客觀上提供了有利于而不是阻滯專業(yè)化分工的稅收環(huán)境,符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的基本要求,能促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步細(xì)化、擴(kuò)大和升級換代。
當(dāng)然,增值稅擴(kuò)圍改革不必然降低間接稅比重,但在設(shè)計上可以有意為之。擴(kuò)圍面臨的利益調(diào)整很多,涉及到重新確定在服務(wù)業(yè)擴(kuò)圍后的增值稅稅率、擴(kuò)圍后原實行增值稅行業(yè)的稅率、擴(kuò)圍后中央與地方的收入分配比例等??傮w上來說,推行此項改革,現(xiàn)行的增值稅、營業(yè)稅的稅收總量是否改變,對于改革的制度設(shè)計和實施方案的影響會有很大不同。如果能夠把降低間接稅比重作為改革的同步訴求,在減少增值稅、營業(yè)稅總體稅負(fù)的前提下推進(jìn)擴(kuò)圍改革,對經(jīng)濟(jì)主體層面無疑是一個長期利好政策,也有助于降低終端消費(fèi)者的負(fù)擔(dān),因而這項改革促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的綜合效果,將會更加突出。
二、結(jié)合多項改革需求,加快房地產(chǎn)稅改革,逐步強(qiáng)化直接稅再分配作用
房地產(chǎn)稅改革在國民收入分配格局優(yōu)化中的意義在于:在降低間接稅比重的同時,可以強(qiáng)化主要針對富裕階層的直接稅,彌補(bǔ)地方政府收入并打造與地方政府職能合理化內(nèi)在契合的支柱財源;逐步將納稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移,后置到財產(chǎn)、資本環(huán)節(jié)。具體到和增值稅擴(kuò)圍改革的配合,還要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種。這一改革可以采取在部分城市先行試點來啟動。
增值稅擴(kuò)圍改革可能最終導(dǎo)致營業(yè)稅的取消,但目前營業(yè)稅在地方財政收入中占據(jù)重要位置。房地產(chǎn)稅改革在我國研究論證已久,并進(jìn)行了相關(guān)的“物業(yè)稅”空轉(zhuǎn)試驗。從降低間接稅比重、推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍改革的需求來看,房地產(chǎn)稅改革的必要性也就更加突出。房地產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅類,應(yīng)繳納的稅值會隨著房地產(chǎn)市值的升高而提高。從市場經(jīng)濟(jì)的國際經(jīng)驗看,該稅可以成為地方政府的一個充足和穩(wěn)定的稅收來源。對于我國,房地產(chǎn)稅改革的最大意義首先在于能夠為地方政府提供穩(wěn)定、大宗的地方稅種,使地方稅體系建設(shè)得到重大推進(jìn),間接為其他改革和全局配套改革的順利推進(jìn)提供支撐。同時,該稅還有利于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展,并強(qiáng)化政府應(yīng)發(fā)揮的再分配的功能作用。
此外,個人所得稅“綜合與分類相結(jié)合”的改革,以及以后條件具備時推出遺產(chǎn)和贈與稅的改革,都是可以發(fā)揮類似作用的改革事項。
三、加大國有資本經(jīng)營收益收繳力度,促進(jìn)壟斷行業(yè)、部門改革,統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預(yù)算支出
結(jié)合消除國有企業(yè)過度壟斷的配套改革,加大國有資本經(jīng)營收益的上繳力度,可以降低企業(yè)部門收入,減少國有企業(yè)過高的壟斷利潤和特許權(quán)收入對于市場秩序的干擾;直接提高政府部門收入,集中更多的國有資本利潤,用于提高對住戶部門的經(jīng)常性轉(zhuǎn)移,更多地運(yùn)用國有資本收益改進(jìn)民生(初次分配,再分配的相關(guān)主體一般歸納為三類:企業(yè)、政府、個人,在統(tǒng)計上表述為企業(yè)部門、政府部門和住戶部門)。其措施就是要在2007年已啟動運(yùn)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算框架下,較大幅度地提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入收繳力度和統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的使用。
提高收入收繳力度首先可在中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算層面執(zhí)行。提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入,一是在促進(jìn)壟斷行業(yè)、部門深化改革的過程中,對于現(xiàn)行的征收比例做出調(diào)整。二是擴(kuò)大征收范圍,應(yīng)當(dāng)逐步向金融類以及部門所屬的國有企業(yè)擴(kuò)展。鑒于我國國有資產(chǎn)管理模式的特點,“國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé),享有出資人權(quán)益”,因此對于地方層面,應(yīng)鼓勵支持建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度,加強(qiáng)對國有資本收益的管理。
此外,要高度重視統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預(yù)算支出與公共財政預(yù)算體系內(nèi)其他預(yù)算資金協(xié)調(diào)呼應(yīng)的使用?,F(xiàn)有的“資本支出、費(fèi)用性支出、其他支出”的范圍需適當(dāng)修正。國有資本經(jīng)營收入從本質(zhì)上就是政府公共收入。對于國有資本經(jīng)營預(yù)算支出,要堅持“資產(chǎn)全民所有,收益全民所用”的大原則。收益不僅可用于社會保障,而且有必要時可以經(jīng)過法定程序,用于其他公共財政導(dǎo)向的支出而不應(yīng)有障礙。而且,也正是在這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各預(yù)算支出的前提下,通過中央財政更為有力的轉(zhuǎn)移支付,才可能使地方各級分享中央企業(yè)所創(chuàng)造的利潤,解決更多的民生問題。
四、提高政府再分配中經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和績效
提高政府再分配中經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模,目的是提高再分配住戶部門的可支配收入占比。路徑是提高政府社會保障和就業(yè)支出。其中要注意,在支出方式上,要加大對住戶部門直接的經(jīng)常性社會補(bǔ)助,旨在提高居民的可支配收入水平,而不只是通過政府消費(fèi)的籃子進(jìn)行間接的補(bǔ)助。同時,應(yīng)結(jié)合績效預(yù)算的逐步發(fā)展,大力提高轉(zhuǎn)移支付支出的績效水平,為民眾提供更多實惠。
五、強(qiáng)化對于政府公共支出規(guī)模的約束,推動政府支出責(zé)任邊界清晰化和預(yù)算管理法治化、民主化、科學(xué)化、精細(xì)化
政府公共支出責(zé)任的界定是促進(jìn)政府行為規(guī)范、約束支出規(guī)模、規(guī)范支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性保障,同時也是政府財政支出(收入)保持一定總量的合理有據(jù)的支撐。在我國財政收入2010年踏上8萬億元臺階之后,這一點變得尤其重要。明確政府支出責(zé)任邊界是一項綜合改革。從財政角度來看,需要做出努力的要點有:
(一)以推進(jìn)事權(quán)與財權(quán)相呼應(yīng)、與財力相匹配為契機(jī),加快公共支出責(zé)任的界定與劃分
合理劃分各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任,不僅僅是劃分政府收入縱向分配關(guān)系的基礎(chǔ),而且同時可以起到兩個作用:一是可以控制政府支出規(guī)??偭?,明確政府分控社會財富的“度”。二是確定政府支出的方向和要點,以財政支出規(guī)范政府行為,促使財政收入使用績效的最大化。目前看,我國自建立市場經(jīng)濟(jì)體制以來,在政府支出責(zé)任方面始終沒有明顯的進(jìn)展,劃分過于籠統(tǒng)、原則,對于相應(yīng)的財權(quán)、財力的配置及財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)優(yōu)化均不具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。面對連年增加的政府收入占比、較高規(guī)模且不斷擴(kuò)張的財政收支總量,政府的公共支出責(zé)任必須清晰,各級政府該做什么,不該做什么,亟需以法規(guī)政策的形式作出規(guī)定后,落實到事權(quán)明細(xì)單,并由粗到細(xì)加以動態(tài)優(yōu)化、最大限度地使之明確具體。
(二)強(qiáng)化預(yù)算收入編制的約束能力,保持年度預(yù)算的剛性
收入預(yù)算編制的科學(xué)、可行、準(zhǔn)確是保證支出預(yù)算剛性、控制支出總量的基礎(chǔ)。通過較為準(zhǔn)確的收入預(yù)測(編制收入預(yù)算),來進(jìn)一步提出、擬定整個政府的支出總規(guī)模及其框架結(jié)構(gòu),從而達(dá)到控制、約束整個政府支出規(guī)模的作用。在我國,預(yù)算編制中收入規(guī)劃水平低是普遍的現(xiàn)象,收入預(yù)算的作用沒有得到充分發(fā)揮。財政運(yùn)行中出現(xiàn)大規(guī)模超收、根據(jù)支出需要編制收入預(yù)算、組織收入空間彈性大的情況屢見不鮮。對于財政部門而言,對財政收支大局的把握能力(其基礎(chǔ)就是收入預(yù)測的準(zhǔn)確)體現(xiàn)著自身業(yè)務(wù)水平的高低,決定著財政主動理財?shù)目臻g和話語權(quán)的分量,是財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的具體體現(xiàn),也是服務(wù)政府決策大局、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、約束政府支出行為的現(xiàn)實需要和努力方向。
(三)探索中期滾動預(yù)算管理模式,進(jìn)一步約束政府支出總量
中期預(yù)算或稱滾動預(yù)算在很多國家已有實踐。作為趨勢性改革之一,中期預(yù)算得到重視與應(yīng)用,意義之一在于強(qiáng)化、約束政府自身的支出責(zé)任,清楚地反映維持政府支出責(zé)任的跨年度成本。務(wù)實、受監(jiān)督的中期預(yù)算可以有效發(fā)揮控制支出總量的作用,向政策制定者、資金使用部門說明政府在未來年度中擁有的最大可支配財力,以及財力不足時可能尋求的解決辦法,限制部門過高的支出期望,進(jìn)而避免政府對社會財富的過度索取。中期預(yù)算也有助于公眾了解政府的民生保障情況,增強(qiáng)投資、消費(fèi)的穩(wěn)定預(yù)期。中期預(yù)算的有效性必須以年度預(yù)算的剛性作為基礎(chǔ)性保障。
六、支持、促進(jìn)消除過度壟斷和優(yōu)化生產(chǎn)要素價格形成機(jī)制的改革
在壟斷部門和行業(yè)推行實質(zhì)性消除過度壟斷因素的改革頗有難度,但勢在必行;優(yōu)化資源產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品、不動產(chǎn)等的價格形成機(jī)制的改革,也面臨種種制約因素,但同樣不可回避。這兩者所要求的改革事項的實質(zhì)性推進(jìn),都會產(chǎn)生優(yōu)化我國收入分配的重大而持久的正面效應(yīng),財政應(yīng)予以積極的支持和促進(jìn),并努力把財政、稅收的改革,與之結(jié)合成為新的一輪“價、稅、財聯(lián)動”的服務(wù)于科學(xué)發(fā)展全局的配套改革。
賈康系財政部財政科學(xué)研究所所長、研究員;劉微系財政部財政科學(xué)研究所研究員
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