收入分配是國民經(jīng)濟循環(huán)過程的中間環(huán)節(jié)，前承生產(chǎn)，后啟使用，既可以透視不同發(fā)育狀態(tài)的市場機制基于“效率”所產(chǎn)生的分配結果，也必然反映政府維護市場以及調控、干預經(jīng)濟后強化社會“公平”的能力與效應。理想的兼具“效率”和“公平”的收入分配制度必是基于、并能動地助益于市場和政府兩種資源配置方式的最佳組合。我國向市場經(jīng)濟體制轉軌以來，舊有的政府主導的“大鍋飯”分配模式逐步被打破，市場機制越來越多地在國民收入分配中發(fā)揮重要作用，國家綜合實力不斷提高，人民生活水平顯著改善。但是，和我國市場機制不健全、政府調控缺位、越位仍然并存的事實相對應的是，在我國國民收入分配領域也出現(xiàn)了一些比較突出的矛盾。黨的十七大報告就此明確提出，要“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”。這一要求所針對的問題，涉及我國國民經(jīng)濟運行體系中初次分配、再分配的失當。此后，社會各界圍繞提高“兩個比重”、優(yōu)化分配格局出現(xiàn)了很多研究和討論，也開出了很多“藥方”。

從政府“可做、應做”的主觀能動性角度，一個重要事項是應當通過深化財稅改革，遏制和改變“兩個比重”下降和收入差距擴大趨勢、優(yōu)化國民收入分配格局。在改革的大方向上，我們強調應盡可能避免以優(yōu)化國民收入分配格局為名的“福利趕超戰(zhàn)略”。尊重市場的基礎與核心作用是第一位的原理，以政府干預的方式去強勢代替市場配置資源，硬性提高或降低某一個分配結果指標（如除了適度提高法定最低工資標準之外并無多少合理操作工具的“收入倍增計劃”等）的實際意義并不大，其結果卻很可能是帶來新的扭曲，長期效應極不樂觀。財稅體制改革的當下任務，一是要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和深化改革的需要，合理調整政府收入結構。在政府支出總量不宜、也難以做出較大調整的制約條件下，對政府公共收入進行結構性調整，有減有增，同時跟進遏制居民收入分配差距擴大、降低企業(yè)過高壟斷利潤、約束控制政府支出規(guī)模的稅收和預算管理改革。二是及時清除不利于市場經(jīng)濟體制發(fā)展完善的阻滯因素，促進市場經(jīng)濟體制的進一步完善和市場機制的發(fā)育與走向成熟。

一、優(yōu)化結構性減稅，酌情推動增值稅擴圍改革，同步實現(xiàn)間接稅比重降低

近年我國已采取一系列結構性減稅措施，2009年因此而讓渡給企業(yè)、居民的利益約為5000億元，今后在這方面雖然可操作空間已收窄，但仍需積極考慮、動態(tài)優(yōu)化。

從當前我國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況來看，降低間接稅比重也已經(jīng)具有迫切的社會需要并具備了一定可能性，更多強調“支付原則”為主的稅制調整的基礎條件在逐漸成熟。改革從何切入，對社會經(jīng)濟的沖擊最小、正向效應最大，則需要理清其“技術”路線，審時度勢，把握時機。我們認為降低間接稅比重的最佳方式就是在構建和完善地方稅體系、形成地方支柱財源以落實省以下分稅制的進程中，酌情實施增值稅擴圍改革。改革的多贏目的是十分明顯的：一是減少增值稅、營業(yè)稅并行對于市場要素流動的現(xiàn)實阻滯，為我國服務業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更有利的稅收環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，以稅制改革推動經(jīng)濟質量躍上新臺階。二是通過稅率設計，降低間接稅比重，消減政府生產(chǎn)稅收入，優(yōu)化國民收入分配格局，減少對居民消費的抑制作用。為了防止間接稅比重下降對于政府收入總盤子的影響和對于地方財政的影響，要把資源稅改革、房產(chǎn)稅改革、國有資本經(jīng)營預算改革適當前置，加緊推行。

增值稅擴圍改革是解決增值稅、營業(yè)稅并行引發(fā)一系列矛盾的有效方式，有利于減少市場要素流動障礙，清除流轉稅制對服務業(yè)發(fā)展的制約。現(xiàn)代服務業(yè)是產(chǎn)業(yè)分工細化和升級的產(chǎn)物，增值稅自身具有公平、中性優(yōu)勢，可以最大限度避免重復征稅，有利于生產(chǎn)要素順暢流動，為產(chǎn)業(yè)分工細化創(chuàng)造公平、中性的稅收環(huán)境。如果增值稅覆蓋到整個產(chǎn)業(yè)鏈，通過完整的環(huán)環(huán)相扣機制，將使應稅商品在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的稅收負擔之和，不再受到流轉環(huán)節(jié)或次數(shù)多少的影響，即對于某一產(chǎn)品完成其從生產(chǎn)到銷售的全過程，無論是放在一個企業(yè)進行“全包型”管理，還是放在若干企業(yè)（研發(fā)、設計、生產(chǎn)、倉儲、物流、批發(fā)、零售等不同分工企業(yè)），其增值稅稅負都是一樣的，客觀上提供了有利于而不是阻滯專業(yè)化分工的稅收環(huán)境，符合產(chǎn)業(yè)結構調整優(yōu)化的基本要求，能促進服務產(chǎn)業(yè)的進一步細化、擴大和升級換代。

當然，增值稅擴圍改革不必然降低間接稅比重，但在設計上可以有意為之。擴圍面臨的利益調整很多，涉及到重新確定在服務業(yè)擴圍后的增值稅稅率、擴圍后原實行增值稅行業(yè)的稅率、擴圍后中央與地方的收入分配比例等?？傮w上來說，推行此項改革，現(xiàn)行的增值稅、營業(yè)稅的稅收總量是否改變，對于改革的制度設計和實施方案的影響會有很大不同。如果能夠把降低間接稅比重作為改革的同步訴求，在減少增值稅、營業(yè)稅總體稅負的前提下推進擴圍改革，對經(jīng)濟主體層面無疑是一個長期利好政策，也有助于降低終端消費者的負擔，因而這項改革促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、推動現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的綜合效果，將會更加突出。

二、結合多項改革需求，加快房地產(chǎn)稅改革，逐步強化直接稅再分配作用

房地產(chǎn)稅改革在國民收入分配格局優(yōu)化中的意義在于：在降低間接稅比重的同時，可以強化主要針對富裕階層的直接稅，彌補地方政府收入并打造與地方政府職能合理化內(nèi)在契合的支柱財源；逐步將納稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉移，后置到財產(chǎn)、資本環(huán)節(jié)。具體到和增值稅擴圍改革的配合，還要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種。這一改革可以采取在部分城市先行試點來啟動。

增值稅擴圍改革可能最終導致營業(yè)稅的取消，但目前營業(yè)稅在地方財政收入中占據(jù)重要位置。房地產(chǎn)稅改革在我國研究論證已久，并進行了相關的“物業(yè)稅”空轉試驗。從降低間接稅比重、推進增值稅擴圍改革的需求來看，房地產(chǎn)稅改革的必要性也就更加突出。房地產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅類，應繳納的稅值會隨著房地產(chǎn)市值的升高而提高。從市場經(jīng)濟的國際經(jīng)驗看，該稅可以成為地方政府的一個充足和穩(wěn)定的稅收來源。對于我國，房地產(chǎn)稅改革的最大意義首先在于能夠為地方政府提供穩(wěn)定、大宗的地方稅種，使地方稅體系建設得到重大推進，間接為其他改革和全局配套改革的順利推進提供支撐。同時，該稅還有利于促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并強化政府應發(fā)揮的再分配的功能作用。

此外，個人所得稅“綜合與分類相結合”的改革，以及以后條件具備時推出遺產(chǎn)和贈與稅的改革，都是可以發(fā)揮類似作用的改革事項。

三、加大國有資本經(jīng)營收益收繳力度，促進壟斷行業(yè)、部門改革，統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預算支出

結合消除國有企業(yè)過度壟斷的配套改革，加大國有資本經(jīng)營收益的上繳力度，可以降低企業(yè)部門收入，減少國有企業(yè)過高的壟斷利潤和特許權收入對于市場秩序的干擾；直接提高政府部門收入，集中更多的國有資本利潤，用于提高對住戶部門的經(jīng)常性轉移，更多地運用國有資本收益改進民生(初次分配，再分配的相關主體一般歸納為三類：企業(yè)、政府、個人，在統(tǒng)計上表述為企業(yè)部門、政府部門和住戶部門)。其措施就是要在2007年已啟動運行的國有資本經(jīng)營預算框架下，較大幅度地提高國有資本經(jīng)營預算收入收繳力度和統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預算支出的使用。

提高收入收繳力度首先可在中央本級國有資本經(jīng)營預算層面執(zhí)行。提高國有資本經(jīng)營預算收入，一是在促進壟斷行業(yè)、部門深化改革的過程中，對于現(xiàn)行的征收比例做出調整。二是擴大征收范圍，應當逐步向金融類以及部門所屬的國有企業(yè)擴展。鑒于我國國有資產(chǎn)管理模式的特點，“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有出資人權益”，因此對于地方層面，應鼓勵支持建立國有資本經(jīng)營預算制度，加強對國有資本收益的管理。

此外，要高度重視統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預算支出與公共財政預算體系內(nèi)其他預算資金協(xié)調呼應的使用?，F(xiàn)有的“資本支出、費用性支出、其他支出”的范圍需適當修正。國有資本經(jīng)營收入從本質上就是政府公共收入。對于國有資本經(jīng)營預算支出，要堅持“資產(chǎn)全民所有，收益全民所用”的大原則。收益不僅可用于社會保障，而且有必要時可以經(jīng)過法定程序，用于其他公共財政導向的支出而不應有障礙。而且，也正是在這種統(tǒng)籌協(xié)調各預算支出的前提下，通過中央財政更為有力的轉移支付，才可能使地方各級分享中央企業(yè)所創(chuàng)造的利潤，解決更多的民生問題。

四、提高政府再分配中經(jīng)常性轉移支付的規(guī)模和績效

提高政府再分配中經(jīng)常性轉移支付的規(guī)模，目的是提高再分配住戶部門的可支配收入占比。路徑是提高政府社會保障和就業(yè)支出。其中要注意，在支出方式上，要加大對住戶部門直接的經(jīng)常性社會補助，旨在提高居民的可支配收入水平，而不只是通過政府消費的籃子進行間接的補助。同時，應結合績效預算的逐步發(fā)展，大力提高轉移支付支出的績效水平，為民眾提供更多實惠。

五、強化對于政府公共支出規(guī)模的約束，推動政府支出責任邊界清晰化和預算管理法治化、民主化、科學化、精細化

政府公共支出責任的界定是促進政府行為規(guī)范、約束支出規(guī)模、規(guī)范支出結構的基礎性保障，同時也是政府財政支出（收入）保持一定總量的合理有據(jù)的支撐。在我國財政收入2010年踏上8萬億元臺階之后，這一點變得尤其重要。明確政府支出責任邊界是一項綜合改革。從財政角度來看，需要做出努力的要點有：

(一)以推進事權與財權相呼應、與財力相匹配為契機，加快公共支出責任的界定與劃分

合理劃分各級政府的事權和支出責任，不僅僅是劃分政府收入縱向分配關系的基礎，而且同時可以起到兩個作用：一是可以控制政府支出規(guī)?？偭?，明確政府分控社會財富的“度”。二是確定政府支出的方向和要點，以財政支出規(guī)范政府行為，促使財政收入使用績效的最大化。目前看，我國自建立市場經(jīng)濟體制以來，在政府支出責任方面始終沒有明顯的進展，劃分過于籠統(tǒng)、原則，對于相應的財權、財力的配置及財政支出規(guī)模與結構優(yōu)化均不具有現(xiàn)實的指導意義。面對連年增加的政府收入占比、較高規(guī)模且不斷擴張的財政收支總量，政府的公共支出責任必須清晰，各級政府該做什么，不該做什么，亟需以法規(guī)政策的形式作出規(guī)定后，落實到事權明細單，并由粗到細加以動態(tài)優(yōu)化、最大限度地使之明確具體。

(二)強化預算收入編制的約束能力，保持年度預算的剛性

收入預算編制的科學、可行、準確是保證支出預算剛性、控制支出總量的基礎。通過較為準確的收入預測（編制收入預算），來進一步提出、擬定整個政府的支出總規(guī)模及其框架結構，從而達到控制、約束整個政府支出規(guī)模的作用。在我國，預算編制中收入規(guī)劃水平低是普遍的現(xiàn)象，收入預算的作用沒有得到充分發(fā)揮。財政運行中出現(xiàn)大規(guī)模超收、根據(jù)支出需要編制收入預算、組織收入空間彈性大的情況屢見不鮮。對于財政部門而言，對財政收支大局的把握能力（其基礎就是收入預測的準確）體現(xiàn)著自身業(yè)務水平的高低，決定著財政主動理財?shù)目臻g和話語權的分量，是財政科學化、精細化管理的具體體現(xiàn)，也是服務政府決策大局、促進政府職能轉變、約束政府支出行為的現(xiàn)實需要和努力方向。

(三)探索中期滾動預算管理模式，進一步約束政府支出總量

中期預算或稱滾動預算在很多國家已有實踐。作為趨勢性改革之一，中期預算得到重視與應用，意義之一在于強化、約束政府自身的支出責任，清楚地反映維持政府支出責任的跨年度成本。務實、受監(jiān)督的中期預算可以有效發(fā)揮控制支出總量的作用，向政策制定者、資金使用部門說明政府在未來年度中擁有的最大可支配財力，以及財力不足時可能尋求的解決辦法，限制部門過高的支出期望，進而避免政府對社會財富的過度索取。中期預算也有助于公眾了解政府的民生保障情況，增強投資、消費的穩(wěn)定預期。中期預算的有效性必須以年度預算的剛性作為基礎性保障。

六、支持、促進消除過度壟斷和優(yōu)化生產(chǎn)要素價格形成機制的改革

在壟斷部門和行業(yè)推行實質性消除過度壟斷因素的改革頗有難度，但勢在必行；優(yōu)化資源產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品、不動產(chǎn)等的價格形成機制的改革，也面臨種種制約因素，但同樣不可回避。這兩者所要求的改革事項的實質性推進，都會產(chǎn)生優(yōu)化我國收入分配的重大而持久的正面效應，財政應予以積極的支持和促進，并努力把財政、稅收的改革，與之結合成為新的一輪“價、稅、財聯(lián)動”的服務于科學發(fā)展全局的配套改革。

賈康系財政部財政科學研究所所長、研究員；劉微系財政部財政科學研究所研究員