【采訪/觀察者網(wǎng) 劉惠】

·西安“孕婦流產(chǎn)”事件

觀察者網(wǎng)：在疫情常態(tài)化兩年的情況下，西安封城還是出現(xiàn)了孕婦流產(chǎn)、病重家屬去世等惡性事件，背后可能是哪些原因和問題？

呂德文：這個問題分兩個層次來回答。

第一，這些事件是個案還是系統(tǒng)性事件，如果只是個案的話，實際上是可以理解的，畢竟準(zhǔn)備得再好，系統(tǒng)再完備，也會出現(xiàn)漏洞。

如果是一個比較普遍的狀況，就說明整個防疫系統(tǒng)出現(xiàn)了問題。疫情防控兩年了，如果還是存在這種系統(tǒng)性的問題是不可理解的，也是必須批評的。

現(xiàn)在西安疫情社會面已經(jīng)穩(wěn)住了，說明西安整個防疫系統(tǒng)是沒有問題的。這兩年，我們國家形成的常態(tài)化疫情防控策略起了作用，比如動態(tài)清理、快速風(fēng)控、大規(guī)模核酸檢測等一系列的制度流程，西安這次也做了。

西安：社會面基本實現(xiàn)清零，部分小區(qū)逐步有序解封。圖片來源：視覺中國

在體系流程做到位的基礎(chǔ)上，西安的防控體系存在漏洞，比如醫(yī)院入院流程、社區(qū)防控、物資保障等，導(dǎo)致出現(xiàn)一些極端案例。武漢封城的時候準(zhǔn)備不足，普遍的物資供應(yīng)有問題的，西安不是這樣的，中國這兩年的防疫經(jīng)驗在西安是起到了作用的。

第二，要理解為什么會發(fā)生這樣的極端事件，大家都說“西安抄作業(yè)也抄不會”，我覺得哪怕同一個國家，不同的城市也有差異，哪怕防疫系統(tǒng)是一樣的，但是系統(tǒng)執(zhí)行經(jīng)驗、執(zhí)行條件和環(huán)境也很不一樣，所以最終結(jié)果會有差異。

比如，西安從精準(zhǔn)防控到封城之間的轉(zhuǎn)換時間。西安一直都采取精準(zhǔn)防控策略，去年舉行全運會的時候，我們很多同事去西安調(diào)研，來回都嚴(yán)格按照要求做核酸檢測，那個時候采取的措施非常嚴(yán)格，對市民的生活確實有干擾，西安市民也有一些意見。所以西安想采取精準(zhǔn)防控策略，盡量減少對市民生活的干擾。

前幾個月，我們國家衛(wèi)健委也在倡導(dǎo)學(xué)習(xí)推廣上海的精準(zhǔn)防控經(jīng)驗，應(yīng)該也有這種政策性的因素，全國也都在學(xué)習(xí)經(jīng)驗，盡量不采取封城措施。這兩個因素疊加起來，對西安當(dāng)時采取的措施是有影響的。

西安有條件做到采取很嚴(yán)格的措施，但是它想有一個更好的平衡，最后證明這樣效果不是很好，所以采取了封城措施。

決策本身是有差異的，還需要具體問題具體分析，不能對決策本身用一個“事后諸葛亮”的角度去看，我們只看到有那么多經(jīng)驗可參考，沒有看到西安城市的一些特殊情況。

西安在總結(jié)過去經(jīng)驗的同時，也在學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗，跟決策本身是一樣的，除了講科學(xué)，也要講經(jīng)驗。

另一方面，這次西安疫情是武漢以來最大的一次疫情，它的傳播能力和數(shù)量對整個防疫系統(tǒng)有不小的挑戰(zhàn)。

過去這兩年來，除了武漢只有少數(shù)幾個城市采取過封城措施。一旦封城的話，整個城市運轉(zhuǎn)體系要重新組織，沒有經(jīng)歷過封城的城市，確實經(jīng)驗方面或多或少都有漏洞，問題會在意想不到的地方出現(xiàn)。

比如說收治普通病人的醫(yī)院就很典型，醫(yī)院要采取嚴(yán)格的措施來防止疫情傳播，疫情防控指揮部要求24小時內(nèi)的核酸檢測，當(dāng)時制定的細(xì)則可能就沒有考慮到危急重癥患者。

對于基層執(zhí)行者來說，他就面臨兩難，一方面他肯定不希望出問題，另一方面又要執(zhí)行這種防疫要求。

醫(yī)院管理肯定是有問題的，因為這種情況下，救治病人是第一位。從醫(yī)生的倫理和醫(yī)院的社會職責(zé)角度來講，他們做的不對。

說遠(yuǎn)一點，基層確實面臨這種困境，很多東西和規(guī)則是基層邊做邊形成的慣例或習(xí)慣，沒有做過、沒有經(jīng)歷過就不知道。

從宏觀上來講，當(dāng)時西安政府采取封城措施，肯定大致考慮了民生保障問題，比如計算好這個城市每天要消耗多少蔬菜水果等，但是要送到每家每戶，這中間還有很多流程，比如人員不夠、社會組織不夠等。

我們在基層也做了很多調(diào)研，一些流程和管理就是很難做到非常完美，我覺得這是可以理解的。西安出了這些問題，直面批評并盡力去改，而且對個案負(fù)責(zé)任，防疫系統(tǒng)也還在起作用。守土有責(zé)也是我們很重要的經(jīng)驗，地方官員有屬地責(zé)任，地方只要出了問題，只要結(jié)果不好，就得負(fù)責(zé)任。

觀察者網(wǎng)：針對“孕婦流產(chǎn)”事件，有一部分輿論指責(zé)西安高新醫(yī)院是一家私立醫(yī)院，這個輿論背后反映了什么？

呂德文：我談一下比較抽象的看法。第一，這肯定是一個責(zé)任事件，已經(jīng)定性了，公立醫(yī)院和私立醫(yī)院都一樣，都有可能會出現(xiàn)這種責(zé)任事件。

醫(yī)院的責(zé)任就是救死扶傷，在疫情防控中應(yīng)該服從疫情防控指揮部的指揮，在緊急狀態(tài)下，公立和私立醫(yī)院都要聽從指揮。

在這種情況下，首先是醫(yī)院管理本身的問題，跟醫(yī)院性質(zhì)沒有關(guān)系，高新醫(yī)院的護(hù)士、醫(yī)生、保安對防疫的規(guī)則管理出了問題。

第二，輿論懷疑也有合理性。一般來講，私立醫(yī)院承擔(dān)的社會功能確實比公立醫(yī)院要少一些。兩者性質(zhì)不一樣，私立醫(yī)院是總經(jīng)理和公司制，公立醫(yī)院一把手是黨委書記。

如果是公立醫(yī)院，黨委書記一把手和醫(yī)院院長的領(lǐng)導(dǎo)體制是比較通順的，跟我們疫情防控指揮的系統(tǒng)對接是比較順暢的，公立醫(yī)院承擔(dān)緊急狀態(tài)功能和公益責(zé)任也是比較順暢。

觀察者網(wǎng)：在穩(wěn)定壓倒一切，穩(wěn)定是官員政績表的最大加分項的情況下，基層愈發(fā)缺少社會治理主動性，這讓我們不禁反思是秩序服務(wù)于人還是人服務(wù)于秩序。在疫情防控等非常時期，如何給予基層一定的主動性和自主性？

呂德文：特殊時間我覺得自主性有幾個方面。

第一個是擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R，特殊時期有很多情況，我們制度上是很難全都考慮到。比如西安孕婦的例子，確實涉及到醫(yī)院主管和整個管理體系里一線的擔(dān)當(dāng)和責(zé)任。最重要的一點就是怎么樣讓他們有這個擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R，簡單講跟基層干部的素養(yǎng)有關(guān)系。

第二，基層干部有擔(dān)當(dāng)意識，也要給擔(dān)當(dāng)空間，這就跟上級和制度環(huán)境有關(guān)系。要是他擔(dān)當(dāng)以后出問題了，反而被追責(zé)，那就會打擊干部的積極性。我們大部分基層干部是有這個擔(dān)當(dāng)意識的，但條件能否達(dá)到，要畫個問號。

比如說疫情防控緊急狀態(tài)，很多事情是模棱兩可的，采取一個措施，成功了是有擔(dān)當(dāng)，不成功就會被認(rèn)為是亂作為。

舉一個例子，出現(xiàn)大規(guī)模疫情后，是采取極端封城措施，還是采取追蹤科學(xué)防疫，從本質(zhì)上來講都有它的合理性。對我們基層政府來講，都是具體環(huán)境里面進(jìn)行決策。

也就是說，應(yīng)該有比較好的制度環(huán)境，不管采取哪一種決策方式，只要遵循正常的流程，以解決問題為初心，我覺得都是可以理解的，哪怕最后證明這個決策不太合適，也不能追究干部的責(zé)任，我覺得這是比較好的。

我們過去兩年有個很大的教訓(xùn)，一個地方出現(xiàn)病例以后，首先就把地方主管處分了再說，這是有問題的。出現(xiàn)疫情就撤職對基層干部是一個非常大的打擊，因為疫情有不確定性，也不是個人主觀上可以做得到的。

今天防疫常態(tài)化了，常態(tài)化怎么理解？就是哪怕緊急狀態(tài)，也要當(dāng)成一個正常的事件去對待。在復(fù)雜的決策環(huán)境里，怎么樣去讓基層干部能夠安安心心地工作，我覺得這很重要。

·從一碼通崩潰到數(shù)字治理

觀察者網(wǎng)：這次西安疫情也有被處分的官員，西安一碼通在先后崩潰兩次后，西安市大數(shù)據(jù)資源管理局黨組書記被停職檢查，這種處分是否合理？

呂德文：這個事件和西安孕婦流產(chǎn)事件的處分是兩個性質(zhì)。西安孕婦流產(chǎn)事件當(dāng)事人在醫(yī)院外等了兩個小時，管理流程和向上傳達(dá)都有問題。假設(shè)西安高新醫(yī)院是因為沒有接診能力收治病人，若是因為這個問題來追究責(zé)任就不合理。

武漢疫情的時候，很多地方突然蹦出病例，這跟官員的應(yīng)對和反應(yīng)沒關(guān)系，但是只要有病例馬上就把基層官員處分了，那是不對的。

對上級政府來講，群眾意見大肯定就是你沒做好工作，但實際去調(diào)查的話，你會發(fā)現(xiàn)基層人員已經(jīng)加班加點兩個月了，很多情況是不受控的。

某種程度上，我們的上級監(jiān)督，尤其是問責(zé)要謹(jǐn)慎。問責(zé)從上級機(jī)關(guān)角度講，它有兩個功能，第一個是回應(yīng)群眾的訴求，給群眾一個交代。

處分主要的責(zé)任人，就是給公眾一個交代，政府表態(tài)承擔(dān)這個責(zé)任，我們服務(wù)做的不夠，具體落實到一個主要責(zé)任人，這個邏輯是說得通的。

第二個，問責(zé)的主要功能是促進(jìn)工作的改進(jìn)，通過問責(zé)來舉一反三，讓別的地方吸取教訓(xùn)，這兩個功能是同時具有。

但是往往在疫情防控緊急狀態(tài)下，哪一個功能為主很有講究，在平常非緊急狀態(tài)下，公眾輿論可能不是很大，它的主要功能就是促進(jìn)工作的改善，可以具體問題具體分析。

但在緊急狀態(tài)下，民眾老百姓意見很大、民怨沸騰的時候，政府要滿足群眾的訴求。從具體的工作講，干部也沒錯，但從系統(tǒng)角度是一個問題，所以我們還是要對這個人做一個處分處理。

我們治理體制的運轉(zhuǎn)必然要面臨矛盾，沒有十全十美，今天我們作為一個研究者或者作為一個新聞報道來看這些事情的時候，要看它的這種復(fù)雜性，很多事件都是一個妥協(xié)的結(jié)果，并非是非黑即白的。

觀察者網(wǎng)：西安一碼通崩潰后，相關(guān)部門給出的回復(fù)是“非必要不亮碼”，這也引起了民眾群嘲，這暴露了我們政府?dāng)?shù)字治理中哪些短板？

呂德文：相關(guān)部門回應(yīng)“非必要不亮碼”應(yīng)該是出了問題以后的權(quán)宜之計，實在沒辦法，只能是很無奈的一種回應(yīng)。

數(shù)字治理能力對于我們每個地方政府都是考驗。在我的調(diào)研中，一般人認(rèn)為數(shù)字治理是技術(shù)問題，其實不是，本質(zhì)上還是權(quán)力問題。

現(xiàn)在，數(shù)字技術(shù)本身不是問題，包括一碼通的技術(shù)都不是問題，關(guān)鍵是我們只要搞數(shù)字治理，就會關(guān)系到數(shù)字的所有權(quán)或數(shù)字主權(quán)。

比如，大數(shù)據(jù)部門的一碼通涉及到很多信息的收集，這些信息涉及到部門之間的連接和聯(lián)動。

數(shù)字技術(shù)要轉(zhuǎn)化成治理能力，中間有一個很長的鏈條，這個鏈條涉及到各個部門或者各個治理層級之間的聯(lián)動。哪怕是技術(shù)上做到了，但是聯(lián)動不順暢，就會影響數(shù)字治理的能力和效率。這是第一點。

第二，數(shù)字治理涉及到層級關(guān)系，因為最終應(yīng)用軟件需要讓下級去推廣，包括現(xiàn)在公安部的反詐軟件，也要依靠基層政府幫忙推廣到社區(qū)。

第三，數(shù)字治理要惠及民眾，要讓普通老百姓接受，這其中也有數(shù)字鴻溝的問題，不同的群體對數(shù)字接受程度不一樣。

數(shù)字治理是一個非常復(fù)雜的體系，現(xiàn)在每個地方政府都在建設(shè)推動，每個地方區(qū)別也很大，這跟各個層級投入、政府投入資源、權(quán)力整合程度、部門協(xié)調(diào)程度、政府與社會和群眾的連接都是密切相關(guān)的，說到底還是取決于常規(guī)的治理能力。

一般我們認(rèn)為數(shù)字治理會提高政府的治理能力，但在數(shù)字政府建設(shè)的過程中，情況是相反的。政府本來的治理能力有多高，數(shù)字治理建設(shè)水平就有多高。所以西安一碼通崩潰這個事情，某種意義上說明了政府日常的治理能力有欠缺。

觀察者網(wǎng)：有網(wǎng)友們建議說，健康碼崩潰的時候，能否用身份證、人臉識別等手段作為補充，這些其實也是數(shù)字基礎(chǔ)建設(shè)的一環(huán)。

呂德文：因為身份證屬于公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)管理，公安系統(tǒng)會因為安全性等原因不愿意跟別的部門聯(lián)動，那么危機(jī)時刻，身份證手段就沒有辦法使用。

大數(shù)據(jù)管理局是一個弱勢部門，公安局是一個強(qiáng)勢部門且相對獨立，所以這時候就需要省委、市委等更高層級去協(xié)調(diào)。

西安：西北工業(yè)大學(xué)有序進(jìn)行核酸檢測。圖片來源：視覺中國

觀察者網(wǎng)：此次西安疫情在信息披露上也存在問題，比如西安政府在去年12月29日的新聞發(fā)布會直播上，民眾都在評論區(qū)說“買菜難”的問題，結(jié)果直播直接關(guān)閉了評論，發(fā)布會上也沒有告訴民眾生活物資保障的有效信息，您覺得這是哪一環(huán)出了問題？

呂德文：一般疫情防控指揮部有一個宣傳小組，但從西安這個情況來看，說明宣傳部門還不夠?qū)I(yè)。

武漢當(dāng)時的疫情防控有一個專家組團(tuán)隊，里面有公共傳播方面的專家。西安按道理應(yīng)該也有，在特殊情況下，經(jīng)過專家的決策和建議會比較高效。疫情期間的公共傳播和民眾溝通，要更加專業(yè)和復(fù)雜，這時候應(yīng)該充實一些比較專業(yè)的力量進(jìn)去。

某種意義上，疫情防控是對整個社會系統(tǒng)的一種重組，需要的控制能力已經(jīng)超出了西安市政府的范疇。

過去有一個經(jīng)驗，遇到比較大的疫情防控，一般都要提級管理。比如說區(qū)級的防控市里去接手，市級出問題最好是省里去接手，一個省出問題就國家去接手。

西安市只能做本級管理防控的事情，沒有足夠的精力來考慮超出它的傳統(tǒng)治理系統(tǒng)的事情，視野關(guān)注不到，也沒有能力來調(diào)配其他資源。醫(yī)院醫(yī)療資源、宣傳資源、物質(zhì)保障等，西安政府能夠調(diào)配的能力是有限的。

宣傳也是這樣的，只能管自己本市的宣傳，省級的宣傳資源雖然也在西安市，但是管不了，西安市有很多省屬單位、國家常駐單位，這些也管不了，但這些實際上都是疫情防控里非常重要的資源，所以西安會有點被動，也產(chǎn)生了一些漏洞。

我們這兩年有個很重要經(jīng)驗，就是“提級”管理的經(jīng)驗，西安市封城的話，那就應(yīng)該省級參與到疫情防控指揮部里面去，做策略和統(tǒng)一資源調(diào)配。

武漢疫情就是湖北省直接控制管轄，湖北省有國家中央指導(dǎo)組，省、市資源不夠的時候，中央指導(dǎo)組就可以調(diào)配。

觀察者網(wǎng)：現(xiàn)在有一個討論說西安疫情沒有充分調(diào)動社會組織和志愿者的活力，封城措施比較嚴(yán)格，所以出現(xiàn)了很多問題。

呂德文：湖北武漢的疫情防控，民政部門總結(jié)一個經(jīng)驗叫“五社聯(lián)動”，就是社區(qū)、社會公益組織，社工志愿者、社區(qū)居委會、社會資源的聯(lián)動。這五個主體的聯(lián)動就是社會層面的動員問題。

組織能力不是一個抽象的概念，是很具體的，不同小區(qū)組織能力就不一樣，老舊小區(qū)居民老年人多，組織能力肯定弱，組織能力強(qiáng)的都是那些商品樓小區(qū)，社區(qū)組織的活力并不是我們政府想怎樣就怎樣，主要確實還是社會層面的問題。

不同社區(qū)居住人口的特質(zhì)和社區(qū)限制都會影響社會活力。再怎么有活力的城市，總有地方是缺乏活力，所以第二個很重要的經(jīng)驗就來了，就是西安也在做的黨員干部下沉社區(qū)。

黨員干部下沉以后，跟社區(qū)居民一起工作，并且有些干部本來就住在這個小區(qū)，這樣就把黨員干部的積極性、社會活力發(fā)揮出來了。

當(dāng)然，我認(rèn)為社區(qū)活力只能是一個補充作用，包括志愿者等，因為封城是一個很特殊的社會狀態(tài)。武漢封城不封小區(qū)和樓棟，西安封城是封樓棟、封戶，這樣一來，資源配置和社會運轉(zhuǎn)的成本要求是很高的。

我覺得不能把社會組織的作用夸大了，更重要的還是我們整個城市運轉(zhuǎn)體系和組織體系。

觀察者網(wǎng)：西安這次疫情出現(xiàn)了漏洞，沒有經(jīng)歷過封城的城市，可能也經(jīng)受不起這樣一次考驗。我們的城市現(xiàn)代化防疫體系怎么樣？再出現(xiàn)這樣一個情況，其他城市是否做好了準(zhǔn)備？

呂德文：我覺得西安現(xiàn)在遇到的問題是不可避免的，是個案問題。

過去經(jīng)驗所形成的防疫系統(tǒng)，跟具體特定城市、特定情境、特定時間節(jié)點，肯定有不匹配的地方，所以一定會有磨合，磨合過程中出現(xiàn)這種個案問題是很正常的。

第一個層次，現(xiàn)在我們國家有很成熟的防疫經(jīng)驗，任何一個城市出問題，我們都有能力去控制好，我覺得我們防疫系統(tǒng)是沒問題的。

第二個層次，任何一個城市都會出現(xiàn)類似于西安的個案問題，我覺得這是很難避免的，具體問題具體分析，不同城市的資源稟賦不一樣，社會活力、民風(fēng)民情、行政系統(tǒng)的慣性也不一樣，所以會跟防疫制度系統(tǒng)有一個適應(yīng)過程。

沒有經(jīng)歷過封城，制度再完善都沒用，因為制度的匹配是在運轉(zhuǎn)過程中相互磨合出來的，不是事先準(zhǔn)備好的，準(zhǔn)備跟真正運轉(zhuǎn)系統(tǒng)是兩碼事。

第三個層次，我覺得疫情演練也是很重要的，城市還是要有準(zhǔn)備。就像消防演練一樣，我們每一個城市應(yīng)該都有這種預(yù)案演練，比如小型的、以區(qū)為單位的演練。演練畢竟比不演練要好一些，把防疫程序做一遍，做好準(zhǔn)備工作，減少這種失誤。

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