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陸銘:發(fā)展縣域經濟不等于讓人口留在縣城,要放在全國范圍考量
【導讀】 近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》。國家發(fā)改委有關負責人表示,要尊重縣城發(fā)展規(guī)律,順應縣城人口流動變化趨勢。
城鄉(xiāng),是中國發(fā)展中最重要的一組關系。2021年2月底,脫貧攻堅戰(zhàn)順利完成后,鄉(xiāng)村振興局掛牌,意味著中國社會的發(fā)展邁入新階段,縣城城鎮(zhèn)化是其中的重要一環(huán)。
鄉(xiāng)村如何振興?如何依托縣城城鎮(zhèn)化搞活“縣域經濟”?城鄉(xiāng)發(fā)展路徑是否會發(fā)生變動?觀察者網(wǎng)此前就這些問題采訪了上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘教授。
【采訪/觀察者網(wǎng) 朱敏潔】
觀察者網(wǎng):縣城城鎮(zhèn)化是“縣域經濟”的重要內容之一,“縣域經濟”的范疇/內涵是什么?有人聯(lián)想到改革開放初期的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”,也有人聯(lián)系到“國內經濟大循環(huán)”,以“縣域經濟”提高農民收入,那么農民如何參與、并從中獲益?
陸銘:縣域經濟,其實就是一個國家的城市體系的末端。這個體系中有大城市及周圍都市圈,也有中等城市、小城市,再有縣城,甚至再到下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。我認為,具體到中國的背景下,縣域經濟基本上就是指縣級市、及下轄農村地區(qū)具有一定人口集聚數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
傳統(tǒng)上,就中國行政管轄定義來看,縣域經濟大多處于農村地區(qū),但縣城又是一個城鎮(zhèn)形態(tài),經濟比較多元化。有人聯(lián)想到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是可以理解的,的確中國很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是在縣域經濟范圍內存在的,但我們現(xiàn)在提縣域經濟的發(fā)展,所處的階段不一樣了。
上世紀八九十年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在人口尚未大規(guī)模流動起來的背景下發(fā)展起來的;經過幾十年改革開放,現(xiàn)在中國經濟發(fā)展已經是一個非?,F(xiàn)代化的形態(tài)了,人口也大范圍流動起來,因此今天我們談縣域經濟,就必須要在快速城市化進程、跨地區(qū)流動人口大量存在的大背景之下去談。
至于如何讓農民參與縣域經濟發(fā)展,并且能夠提高收入,我覺得還是要看縣域經濟本身的經濟總量。中國是一個幅員遼闊的大國,全國各地縣域經濟的形態(tài)差別非常大,有些發(fā)達地區(qū)或大城市周邊的縣,現(xiàn)代化程度非常高,人口甚至可以達到幾十萬、上百萬;但還有大量內陸地區(qū)的縣,遠離沿海地區(qū),也遠離大城市為核心的經濟發(fā)展中心,甚至有很多縣域經濟位于偏遠山區(qū),所以各地條件不一的縣域經濟發(fā)展,在多大程度上能夠提高農民收入,需要區(qū)別對待。
有些縣域經濟可以通過比較快速的工業(yè)化,來吸納周邊農村勞動力,甚至可以跨地區(qū)吸納勞動力就業(yè)。但是,對于自然地理條件不好的地方,縣域經濟的增長空間就受其所在區(qū)位要素的約束,吸納就業(yè)的能力自然不夠高,所以大量本地農民可能還是需要通過跨地區(qū)流動來提高自己的收入。這些地方的縣域經濟,可能會更依賴于當?shù)氐臈l件,有些可以基于本地資源發(fā)展農業(yè)相關產業(yè),比如農產品加工企業(yè),還有一些可能位于旅游風景區(qū)附近,可以結合旅游資源,發(fā)展成旅游服務業(yè)上的一個節(jié)點性縣域經濟。但是,我們要看到,類似這樣的產業(yè)對于就業(yè)容量是有局限的。
2019年8月,被稱為“農民第一城”的溫州龍港撤鎮(zhèn)設市。圖自新華社
觀察者網(wǎng):在過去較長一段時間內,“城鎮(zhèn)化”這個概念似乎逐漸淡化,大多稱“城市化”,兩者路徑、行政架構存在區(qū)別。而“縣域”看似是一個介于城鄉(xiāng)之間的架構,怎么理解這個設置?“縣城城鎮(zhèn)化”對促進城鄉(xiāng)融合有什么作用?
陸銘:盡管歷史上存在過一些控制大城市人口總規(guī)模和土地供應的政策,但應該說近兩年這方面的政策改革力度都很大,已經發(fā)生了一些根本性的變化?,F(xiàn)在已經非常明確了,要以中心城市和城市群作為城市化的主要空間載體,小城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展也是放在這一城市體系中去考慮的。換句話說,小城市、小城鎮(zhèn)、包括農村發(fā)展,都是在以中心城市為核心的城市群來帶動的格局之下發(fā)展,而不是將兩者對立起來。
至于縣域經濟在城鄉(xiāng)融合中所起的作用,我認為也要放到全國范圍內考量,不同條件、差異很大的地方,要有差別性對待。比如說大城市周圍、距離很近的縣域經濟,未來的城鄉(xiāng)融合體現(xiàn)在,一方面這些本身就高度城市化的地方,還將逐漸提高城市化水平,另一方面將更多地承擔起圍繞大城市的都市型農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。
相對而言,地理位置比較偏遠的縣域經濟,未來的城鄉(xiāng)融合,一是體現(xiàn)在縣城的制造業(yè)和服務業(yè)更多的和當?shù)剞r村地區(qū)的自然資源相結合,包括服務于農業(yè);二是將縣城建設完善起來,具備公共服務功能,為縣域范圍內的農村居民提供公共服務的節(jié)點,比如醫(yī)院、高中教育等等,都要體現(xiàn)出服務于周邊居民、包括農村的功能;三是一些農村居民就地城鎮(zhèn)化,可能也會選擇在縣域范圍內買房定居。
對于自然地理條件不夠優(yōu)越的縣域經濟來講,其經濟總量是有限的,這些地方的居民未來會出現(xiàn)分化或多元選擇,一部分人口選擇跨地區(qū)流動,到就業(yè)機會更好的地方去工作、定居并享受公共服務,縣城則更多地為留在當?shù)剞r村和縣城的這部分居民提供城市化住房和較為均等的公共服務等。
從這個意義上來說,不同條件下的縣域經濟要承載起不同類型的城鄉(xiāng)融合的功能,不能搞一刀切,也不可能存在一刀切模式,因為中國是一個地域非常遼闊、各地發(fā)展條件差異極其大的一個大國。
推動戶籍、教育等改革,加快進城務工人員的市民化進城 資料圖來自新華社
觀察者網(wǎng):“縣域”框架內,未來會吸納一部分人口,是否意味著城市化進程/路徑在某種程度上會發(fā)生變化?
陸銘:就像我前面說過的,在整個中國的廣闊范圍內,縣域經濟的差異非常大,有的縣城條件比較好,未來會吸納一部分人口,甚至不排除有些鄰近大都市圈的縣城,人口增長還會非常迅速,這些情況都是有可能的。
但我前面也提到了,絕大多數(shù)縣城的人口增長潛力并沒有那么大,特別是一些地理位置比較差、各方面綜合條件不夠優(yōu)越的地方,很有可能人口是不增長,甚至負增長。
從趨勢上來看,縣域經濟的發(fā)展,由于其自身空間的局限,仍有相當多的人口可能會向中心城市集中,或者向縣城所在的地級市市中心集中??h域經濟所能承載的人口大幅增長,只會出現(xiàn)在極少數(shù)地區(qū)。我覺得,首先大家要明確地看到這一未來趨勢。
我們現(xiàn)在提“縣域經濟”的發(fā)展,關鍵要澄清一件事情,就是在大中小城市并存發(fā)展的城市體系格局內,不是說不要縣域經濟,也不是說縣城不需要人口,但也不能把縣域經濟的發(fā)展簡單理解為人口就在縣城里待著,無需向大城市、中心城市,以及縣城所在的地級市市中心集中,像這樣的認識其實是在走另一個極端,不符合城市發(fā)展的客觀規(guī)律。
與此同時,我一直以來都在反復強調的重點,人口流動主要是由市場經濟來決定其流動方向,同時對于一些人口總量相對較少、密度相對較低的地方,國家要考慮它們的公共服務配置如何也能滿足人民對美好生活的向往,能夠做到比較兼顧效率和平等。
(本文采訪完成于2021年5月,2022年5月觀察者網(wǎng)網(wǎng)絡首發(fā))
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