4月20日，四川雅安地震的警訊再一次震動(dòng)了神州大地。筆者也從國(guó)內(nèi)的各種媒體上重新感受到了2008年汶川大地震時(shí)那股舉國(guó)一致支援救災(zāi)的熱潮。同時(shí)，筆者也不禁想起了日本在處理3•11東北大地震時(shí)那一幕幕凄然的景象。那么，日本政府在3•11地震中是如何進(jìn)行搶險(xiǎn)救災(zāi)的？其中又有那些值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)呢？

首相官邸地下設(shè)危機(jī)管理中心

2011年日本3•11東北大地震發(fā)生時(shí)，日本中央政府抗震救災(zāi)和危機(jī)管理的制度設(shè)置主要是在總結(jié)1995年應(yīng)對(duì)阪神•淡路大地震時(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定出來(lái)的。根據(jù)1995年時(shí)的經(jīng)驗(yàn)，2011年時(shí)日本中央政府的救災(zāi)措施主要圍繞以下幾個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)：

第一個(gè)環(huán)節(jié)是災(zāi)情的早期掌握。在地震發(fā)生之后，盡可能快地掌握震區(qū)災(zāi)情，并在第一時(shí)間內(nèi)將這些情報(bào)匯報(bào)給首相官邸，對(duì)于幫助內(nèi)閣及時(shí)了解災(zāi)情，盡快制定出救災(zāi)搶險(xiǎn)的方針來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的，雖然在日本首相官邸的地下設(shè)有應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭(zhēng)威脅的危機(jī)管理中心。根據(jù)當(dāng)初的設(shè)計(jì)要求，該中心配備的通訊和指揮系統(tǒng)可以同時(shí)應(yīng)付多場(chǎng)突發(fā)事件或?yàn)?zāi)難，其信息化的指揮管理系統(tǒng)，可以實(shí)時(shí)接受來(lái)自各省廳、媒體以及警視廳、消防廳、自衛(wèi)隊(duì)和海上保安廳等強(qiáng)力部門(mén)傳來(lái)的情報(bào)，并向救災(zāi)部門(mén)發(fā)出即時(shí)訓(xùn)令，中心內(nèi)部還設(shè)立了專(zhuān)供政府各部門(mén)協(xié)調(diào)與討論使用的會(huì)議室。

盡管在硬件上的準(zhǔn)備不能說(shuō)不充分，但在3•11大地震發(fā)生的時(shí)候，日本中央政府在掌握災(zāi)情方面做得并不到位。不過(guò)，這與危機(jī)管理中心倒沒(méi)有什么關(guān)系，而是受到了固有體制缺陷的影響。雖然在總理府設(shè)置了直接負(fù)責(zé)自然災(zāi)害對(duì)策的防災(zāi)局，但這個(gè)部門(mén)原本就是著眼于災(zāi)后重建和災(zāi)區(qū)復(fù)興等后續(xù)事務(wù)而設(shè)立的。并且以2011年乃至于目下日本的政府架構(gòu)而言，較之于中央政府，搶險(xiǎn)救災(zāi)第一線(xiàn)的責(zé)任和權(quán)限更多的落在了地方政府首長(zhǎng)，也就是都道府縣知事們的肩上。這也是地震剛發(fā)生時(shí)，首相府在掌握災(zāi)情上時(shí)常出現(xiàn)信息不暢的一個(gè)重要原因。

第二個(gè)環(huán)節(jié)是直屬內(nèi)閣的內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)。1995的阪神大地震發(fā)生于半夜，由于原本作為常設(shè)機(jī)關(guān)設(shè)置的總理府防災(zāi)局在夜間無(wú)人當(dāng)值，導(dǎo)致內(nèi)閣在地震發(fā)生伊始無(wú)法得到起碼的災(zāi)情報(bào)告。因此，日本內(nèi)閣在阪神地震之后設(shè)立了內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)制度，由一名常任的內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)處理突發(fā)災(zāi)情。在危機(jī)管理監(jiān)之下，還有一名內(nèi)閣官方長(zhǎng)官助理和常設(shè)的危機(jī)管理審議官協(xié)助他的日常工作。

當(dāng)然，僅靠這三名官員是無(wú)法讓內(nèi)閣危機(jī)管理建監(jiān)制度發(fā)揮作用的。在內(nèi)閣管理監(jiān)之下，還設(shè)有一個(gè)從中央政府各省廳中抽調(diào)，由30余名省廳局長(zhǎng)級(jí)官員和150多名公務(wù)員組成的緊急情況處理團(tuán)隊(duì)。他們以?xún)?nèi)閣總理府地下的危機(jī)管理中心為辦公場(chǎng)所，以輪班的方式實(shí)行24小時(shí)不間斷值班。一旦遇有緊急災(zāi)情發(fā)生，緊急情況處理團(tuán)隊(duì)的全體成員必須在30分鐘以?xún)?nèi)趕到危機(jī)管理中心集合。在危機(jī)管理監(jiān)本人無(wú)法到場(chǎng)的情況下，將由危機(jī)管理審議官作為其代表負(fù)責(zé)指揮。當(dāng)3•11大地震發(fā)生之后，緊急情況處理團(tuán)隊(duì)的全體成員在14分鐘便集合完畢。由于地震摧毀了災(zāi)區(qū)內(nèi)大部分的有線(xiàn)和無(wú)線(xiàn)通訊設(shè)備，他們緊急啟用了以衛(wèi)星通訊為中心的中央抗災(zāi)網(wǎng)線(xiàn)通訊網(wǎng)絡(luò)，在危機(jī)管理中心展開(kāi)了與抗震搶險(xiǎn)相關(guān)的中央各行政機(jī)關(guān)以及災(zāi)區(qū)地方政府下屬各共同機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)工作。應(yīng)該說(shuō)，緊急情況處理團(tuán)隊(duì)快速高效的反應(yīng)這是日本中央政府在3•11大地震抗震救災(zāi)工作中的一個(gè)閃光點(diǎn)。

畏縮不前的自衛(wèi)隊(duì)

在3•11大地震的抗震搶險(xiǎn)過(guò)程中，日本自衛(wèi)隊(duì)出動(dòng)了10萬(wàn)以上的兵力，實(shí)施了自其成立以來(lái)最大規(guī)模的行動(dòng)?？偟膩?lái)說(shuō)，自衛(wèi)隊(duì)在救災(zāi)中的表現(xiàn)頗有可圈可點(diǎn)之處，其社會(huì)聲望也在地震之后上升到了前所未有的高度（一個(gè)重要的標(biāo)志是報(bào)名參加自衛(wèi)隊(duì)的人數(shù)較之地震以前增加了不少）。但需要說(shuō)明的是，在地震剛發(fā)生的時(shí)候，自衛(wèi)隊(duì)的救災(zāi)行動(dòng)開(kāi)展的并不太順利。各國(guó)政府在搶險(xiǎn)救災(zāi)的時(shí)候，最先投入的力量通常都是兼具高度專(zhuān)業(yè)性和組織性的軍隊(duì)。不過(guò)，由于眾所周知的二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國(guó)身份，日本政府在使用自衛(wèi)隊(duì)方面受到了法律和行政制度上的重重限制。自然，自衛(wèi)隊(duì)也沒(méi)有可能撇開(kāi)文官政府的指令而獨(dú)立開(kāi)展救災(zāi)活動(dòng)。

根據(jù)日本的有關(guān)法律，在遇有緊急情況的時(shí)候，除非得到受災(zāi)都道府縣知事的邀請(qǐng)，自衛(wèi)隊(duì)連前往災(zāi)區(qū)進(jìn)行情報(bào)收集的權(quán)限也不具備。當(dāng)然，如果受災(zāi)府縣中個(gè)別的市、町和村提出要求，自衛(wèi)隊(duì)可以展開(kāi)相應(yīng)的行動(dòng)，不過(guò)也僅限于收集災(zāi)區(qū)情報(bào)而已。在日本，出動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)的大權(quán)只掌握在首相一個(gè)人的手中。所以，只有當(dāng)時(shí)任日本首相的管直人向自衛(wèi)隊(duì)下達(dá)了救災(zāi)的出動(dòng)命令，10萬(wàn)多名自衛(wèi)隊(duì)員才迅速?gòu)娜珖?guó)各地趕赴了災(zāi)區(qū)。

就自衛(wèi)隊(duì)在救災(zāi)搶險(xiǎn)行動(dòng)中的具體表現(xiàn)來(lái)說(shuō)，地震發(fā)生后僅僅4分鐘，防衛(wèi)省就立即成立了由防衛(wèi)大臣北澤俊美擔(dān)綱的災(zāi)害對(duì)策本部。3月11日傍晚18點(diǎn)整，接到管直人首相出動(dòng)命令的北澤防衛(wèi)大臣發(fā)布了《大規(guī)模震災(zāi)災(zāi)害派遣命令》，當(dāng)夜，駐扎在災(zāi)區(qū)附近的自衛(wèi)隊(duì)官兵8400余名率先趕到災(zāi)區(qū)，展開(kāi)了搜救活動(dòng)。隨著后續(xù)部隊(duì)的不斷投入，最終在5月中旬，參加救災(zāi)的海陸空自衛(wèi)隊(duì)員的總數(shù)達(dá)到了106400名。當(dāng)然，這里面既包括在災(zāi)區(qū)進(jìn)行搶險(xiǎn)的兵力，也包括在后方提供支援的那部分兵力。

在救災(zāi)活動(dòng)剛剛展開(kāi)的時(shí)候，自衛(wèi)隊(duì)員的主要任務(wù)是搜索幸存者以及遇難者的遺體。3月中旬，日本東北地區(qū)仍然處在大雪紛飛的嚴(yán)寒季節(jié)中，陸上自衛(wèi)隊(duì)員們頂著風(fēng)雪，手持碳纖維材料的探路棒在雪堆中艱難地進(jìn)行搜索。與此同時(shí)，海上自衛(wèi)隊(duì)與海上保安廳以及從橫須賀趕來(lái)的美軍一起在受到海嘯沖擊的宮城、福島海岸附近展開(kāi)搜索。在為期約一個(gè)半月的搜索行動(dòng)中，海、陸自衛(wèi)隊(duì)總計(jì)營(yíng)救幸存者19000多名，同時(shí)發(fā)現(xiàn)遇難者遺體近萬(wàn)具。

在搜救行動(dòng)之外，自衛(wèi)隊(duì)在救災(zāi)中承擔(dān)的另一項(xiàng)重要任務(wù)是救災(zāi)物資的運(yùn)輸工作。9.2級(jí)的3•11大地震以及隨襲來(lái)的海嘯摧毀了受災(zāi)地區(qū)大多數(shù)的公路和鐵路交通線(xiàn)。在這種情況下，依靠民間力量運(yùn)輸災(zāi)民亟需的各種物資是沒(méi)有可能的。鑒于災(zāi)情的嚴(yán)重，防衛(wèi)大臣北澤俊美在災(zāi)害對(duì)策本部會(huì)議中下達(dá)了由自衛(wèi)隊(duì)向?yàn)?zāi)區(qū)運(yùn)輸來(lái)自全國(guó)各地的救災(zāi)物資。根據(jù)臨時(shí)指定的行動(dòng)計(jì)劃，確定了各縣先將救災(zāi)物資運(yùn)到本縣指定的自衛(wèi)隊(duì)駐地，然后再?gòu)目h內(nèi)的航空自衛(wèi)隊(duì)基地由軍用運(yùn)輸機(jī)運(yùn)往巖手、宮城和福島縣內(nèi)的軍用和民用機(jī)場(chǎng)。隨后根據(jù)物資運(yùn)輸目的地的交通狀況，在尚能通車(chē)的地段使用軍用卡車(chē)，在道路完全被破壞的地段使用直升機(jī)來(lái)執(zhí)行運(yùn)輸任務(wù)。此外，對(duì)于沿海離島地區(qū)的救災(zāi)物資輸送，除了使用直升機(jī)之外，還出動(dòng)了載重量大的海上自衛(wèi)隊(duì)氣墊登陸艇（LCAC）?？紤]到嚴(yán)寒季節(jié)災(zāi)區(qū)難民取暖和發(fā)電的需要，北澤還特別指示全國(guó)各地的自衛(wèi)隊(duì)基地集中備用汽油和煤油，在最快的時(shí)間內(nèi)運(yùn)往災(zāi)區(qū)。除此之外，自衛(wèi)隊(duì)還在災(zāi)區(qū)設(shè)置了供災(zāi)民臨時(shí)居住的帳篷，并開(kāi)設(shè)了緊急醫(yī)療點(diǎn)。最令災(zāi)民們感到欣慰的是，陸上自衛(wèi)隊(duì)的官兵轉(zhuǎn)為災(zāi)民設(shè)置的移動(dòng)澡堂。澡堂的開(kāi)設(shè)，令無(wú)數(shù)在寒風(fēng)中流離失所的難民得到了莫大的慰藉。

此外，在3•11大地震的搶險(xiǎn)救災(zāi)中，自衛(wèi)隊(duì)第一次動(dòng)員了大批的預(yù)備役官兵（約2700名）參與行動(dòng)，還成功地與駐日美軍和澳大利亞軍隊(duì)采取了聯(lián)合救災(zāi)的行動(dòng)。盡管，自衛(wèi)隊(duì)在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和2004年印尼海嘯中已經(jīng)與美、澳軍隊(duì)有過(guò)很多合作，但是這次救災(zāi)行動(dòng)在規(guī)模上是空前的。這在無(wú)形之中，又一次鍛煉了自衛(wèi)隊(duì)與西方盟軍之間的協(xié)同指揮能力。

不過(guò)，自衛(wèi)隊(duì)的救災(zāi)行動(dòng)絕不是沒(méi)有瑕疵的，其中最惹輿論批評(píng)的莫過(guò)于給福島核電站受損反應(yīng)堆注水冷卻時(shí)陸上自衛(wèi)隊(duì)員畏縮不前一事了。當(dāng)時(shí)，陸上自衛(wèi)隊(duì)的4輛消防車(chē)因?yàn)闆](méi)有安裝防輻射的鉛板而不敢抵近3號(hào)反應(yīng)堆灑水。最后，在反應(yīng)堆險(xiǎn)情最為危急的3月17日，44名警視廳機(jī)動(dòng)隊(duì)的警員駕著鎮(zhèn)暴用的高壓水炮車(chē)，冒著高劑量的輻射完成了注水冷卻的任務(wù)。這在某種意義上也反映了和平環(huán)境下日本自衛(wèi)隊(duì)在官兵意志品質(zhì)方面的某種缺陷。

除了自衛(wèi)隊(duì)之外，警察、消防和醫(yī)療部門(mén)的應(yīng)急能力也在這次大地震中經(jīng)受了考驗(yàn)。和我國(guó)不同的是，日本各地的警察、消防和公立醫(yī)療部門(mén)分屬于林林總總的各級(jí)地方政府。

本來(lái)，在缺乏制度支撐的情況下，日本中央政府是沒(méi)有辦法調(diào)動(dòng)這些分散在各地的救災(zāi)力量的。在3•11大地震發(fā)生前的十幾年中，基于阪神地震的經(jīng)驗(yàn)，日本各都道府縣的警察機(jī)關(guān)組建了各自的跨地區(qū)緊急救援隊(duì)，各地市町村的消防隊(duì)組織起了緊急支援消防隊(duì)，在日本各地制定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)中則配置了由各地的醫(yī)生、護(hù)士以及協(xié)調(diào)員組成的特別醫(yī)療小組（DMAT）。以上述三個(gè)制度框架為基礎(chǔ)，日本各地方的警察、消防和醫(yī)療力量平時(shí)在跨地區(qū)救災(zāi)援助工作的組織、器材和人員培訓(xùn)方面均積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)。所以，當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生之后，處于待機(jī)狀態(tài)的上述緊急救災(zāi)力量迅速按照平時(shí)設(shè)置的預(yù)案，在以縣知事為核心的地方災(zāi)害對(duì)策本部的指揮協(xié)調(diào)下展開(kāi)救援工作。

日本在3•11大地震后對(duì)災(zāi)民的援助方面，有很多值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。最讓筆者印象深刻的是，救災(zāi)人員充分考慮到了災(zāi)民在年齡與性別上的區(qū)別以及他們?cè)谛睦砩系男枨螅诜职l(fā)救援物資的時(shí)候盡可能地滿(mǎn)足各類(lèi)人群的需要。比如說(shuō)，為了援助女性災(zāi)民，自衛(wèi)隊(duì)和警察專(zhuān)門(mén)派出了女隊(duì)員和女警官，并且相應(yīng)地在救濟(jì)品中增加了婦女用品乃至化妝品等物品。盡管這未必適合我國(guó)的國(guó)情，但是日本救援人員為受援對(duì)象細(xì)致入微的考慮，還是值得稱(chēng)道的。

官僚的“無(wú)患而無(wú)備”

但是，日本的救災(zāi)機(jī)制在3•11地震中所暴露的問(wèn)題也是和顯著的。其中一個(gè)最大的問(wèn)題就是，中央政府、自衛(wèi)隊(duì)、應(yīng)急救援隊(duì)與地方政府之間的配合與協(xié)調(diào)尚存在著非常大缺陷。

按照時(shí)任巖手縣防災(zāi)危機(jī)管理監(jiān)的越野修三的回憶，與奉行靈活應(yīng)變行事準(zhǔn)則的自衛(wèi)隊(duì)不同，中央和地方政府的公務(wù)員們?cè)诠ぷ髦凶裱氖窍壤髁x的原理。也就是說(shuō)，只要是法律和行政規(guī)范中沒(méi)有明文記載的事情，他們?cè)谠瓌t上都不能去做。盡管受災(zāi)各縣在平時(shí)都制定了處理突發(fā)事件的緊急預(yù)案，但對(duì)于大多數(shù)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，發(fā)生大災(zāi)難的幾率實(shí)在是太低了，平時(shí)犯不上去重視這些小概率的問(wèn)題。所以，當(dāng)大地震突然降臨的時(shí)候，這些循規(guī)蹈矩的公務(wù)員們就完全陷入了不知所措的困境。

此外，他們的工作節(jié)奏也跟不上自衛(wèi)隊(duì)和專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍，這每每導(dǎo)致救災(zāi)工作的脫節(jié)。比方說(shuō)，由于道路網(wǎng)的損壞以及協(xié)調(diào)上的問(wèn)題，救災(zāi)物資在某個(gè)物資堆放點(diǎn)過(guò)分積壓的情況屢屢發(fā)生。但盡管如此，公務(wù)員們卻仍然不愿意完全脫離他們?cè)镜墓ぷ髋c生活節(jié)奏。按照越野修三的說(shuō)法，他實(shí)在對(duì)于那些仍然想著下班后要去酒館喝一杯的公務(wù)員的思維感到費(fèi)解。為了改進(jìn)自衛(wèi)隊(duì)與地方政府之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，部分地方政府開(kāi)始任用退役的自衛(wèi)隊(duì)高官出任地方搶險(xiǎn)部門(mén)的負(fù)責(zé)人。例如，東京都在去年的8月，邀請(qǐng)陸上自衛(wèi)隊(duì)第10師團(tuán)原師團(tuán)長(zhǎng)宮崎泰樹(shù)擔(dān)任東京都的危機(jī)管理監(jiān)。但這一人事任用上的首創(chuàng)之舉究竟能給東京都的搶險(xiǎn)救災(zāi)工作帶來(lái)多大的程度的，還有待于未來(lái)自然災(zāi)害的考驗(yàn)。

針對(duì)日本的應(yīng)急救災(zāi)體制在3•11地震中所表現(xiàn)出來(lái)的種種問(wèn)題，日本民事法研究會(huì)特意為日本政府編纂了一份800多頁(yè)厚的意見(jiàn)報(bào)告書(shū)。在這份意見(jiàn)報(bào)告書(shū)中，研究會(huì)的專(zhuān)家們嚴(yán)厲批評(píng)了日本政府中那種文過(guò)飾非和形式主義的積習(xí)。他們指出，盡管官僚們一直標(biāo)榜自己是“有備無(wú)患”的，但實(shí)際上他們的行事方式卻是“無(wú)患而無(wú)備”。比如在地震之前，擔(dān)當(dāng)防震抗災(zāi)的部分中央省廳和地方的官僚們武斷認(rèn)為在日本東部地區(qū)不大可能會(huì)出現(xiàn)8級(jí)以上震級(jí)的地震。因此，他們?cè)谥贫拐饟岆U(xiǎn)預(yù)案的工作，都是以發(fā)生7•3級(jí)地震為前提來(lái)進(jìn)行的。不僅如此，他們制定的預(yù)案雖然在表面上看來(lái)細(xì)致而周到，但是基本上在平時(shí)很少進(jìn)行模擬演習(xí)。這也是救災(zāi)過(guò)程中，各個(gè)部門(mén)之間缺乏磨合的根本原因。

所以，當(dāng)3·11大地震、伴隨著海嘯和核事故一并向日本襲來(lái)的時(shí)候，平日里對(duì)災(zāi)情估計(jì)過(guò)于樂(lè)觀(guān)的官僚們就傻了眼了。相比之下，我國(guó)凡是遭遇自然災(zāi)害和突發(fā)事件的關(guān)頭，以黨中央和地方各級(jí)黨組織為核心的指揮機(jī)制就比日本要有力得多。并且，日本人引以為榮的循規(guī)蹈矩和文牘主義的行政作風(fēng)，也煥發(fā)不出我們?cè)趷?ài)國(guó)主義和同胞情誼的感召下所迸發(fā)出來(lái)的號(hào)召力與凝聚力。筆者認(rèn)為，這確實(shí)從一個(gè)側(cè)面反映了中日兩國(guó)社會(huì)制度方面的優(yōu)劣不同。但無(wú)論如何，我們必須把地震有可能造成的災(zāi)害考慮得更嚴(yán)重些，因?yàn)榇笞匀坏钠茐牧κ怯肋h(yuǎn)不可以被低估的。完善的抗災(zāi)對(duì)策，永遠(yuǎn)是建立在平日的準(zhǔn)備之上的。