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李鐵:1995年開(kāi)始的鎮(zhèn)改市試點(diǎn)基本倒退,如今為何再提?
關(guān)鍵字:牽一發(fā)而動(dòng)全身
中國(guó)新聞周刊:鎮(zhèn)改市之后的行政級(jí)別是什么,是鎮(zhèn)級(jí)市還是縣級(jí)市?
李鐵:這里有很多路徑可選。如果是鎮(zhèn)級(jí)市,它和縣里的關(guān)系怎么處理也是一個(gè)比較大的難題。按憲法來(lái)講,城市是不能管城市的,目前都是委托管理。
當(dāng)然這些鎮(zhèn)不改行政級(jí)別先叫市也可以,但是這樣的話就會(huì)出現(xiàn)很多類(lèi)型的城市:鎮(zhèn)級(jí)市、縣級(jí)市、地級(jí)市、副省級(jí)城市、直轄市,把原來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單的關(guān)系變得更為復(fù)雜。
如果改成縣級(jí)市就涉及它的行政區(qū)劃,你不能只管一個(gè)鎮(zhèn),可能要合并一些鄉(xiāng)鎮(zhèn),就涉及這個(gè)鎮(zhèn)周邊的區(qū)域重新劃分,增加很多新的行政區(qū)劃單位。這也會(huì)涉及更大范圍的利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
在改革開(kāi)放之前,我國(guó)實(shí)行的是中央、省、縣三級(jí)地方實(shí)體管理體制,而地、鄉(xiāng)兩級(jí)是派出機(jī)構(gòu),沒(méi)有很多正式的機(jī)構(gòu)和人員編制。但是到了80年代中期地改市、縣改市和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)以后,區(qū)域管理和城市管理合并為一體,每個(gè)級(jí)別的政府都實(shí)體化了,形成了一個(gè)城市管理區(qū)域的行政區(qū)劃管理體制。也就是我們現(xiàn)在看到的中央、省、地(市)、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),每一級(jí)政府都設(shè)置了相對(duì)規(guī)范的相應(yīng)機(jī)構(gòu)和人員的編制。
鎮(zhèn)改市看似容易,實(shí)際上是一個(gè)非常大的改革難題,牽一發(fā)而動(dòng)全身。區(qū)域管理和城市管理到底是合為一體還是分開(kāi)?是繼續(xù)保持五級(jí)的實(shí)體政府管理體制,還是恢復(fù)到以往的三級(jí)管理、區(qū)域派出管理,然后再進(jìn)行城市的自治管理?目前看,這是一個(gè)更大的改革。可以引發(fā)的變化和涉及的范圍非常廣,非常復(fù)雜,所以也不是一個(gè)簡(jiǎn)單的鎮(zhèn)改市就可以解決的。這是一個(gè)大政策,需要中央在一定的時(shí)機(jī)內(nèi)統(tǒng)籌通盤(pán)地去研究解決這類(lèi)問(wèn)題。
在改革過(guò)程中會(huì)帶來(lái)什么?行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)增加利益矛盾,還是減少利益矛盾?是釋放了活力,還是增加了負(fù)擔(dān)?這些和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定都有直接關(guān)系,也和中國(guó)未來(lái)的行政管理體制改革,中央和地方管理改革緊密地連在一起,所以它是一個(gè)大課題。
中國(guó)新聞周刊:《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出“落實(shí)非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市”,你如何解讀?
李鐵:強(qiáng)調(diào)落實(shí)是發(fā)改委提出的,這是一個(gè)改革的方向。鎮(zhèn)改市是個(gè)大趨勢(shì),意味著中國(guó)14億人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以后,我們的城鎮(zhèn)人口將達(dá)到9億多。9億多人口才670多個(gè)設(shè)市城市,城市人口和城市數(shù)量不匹配??隙ㄒ砰_(kāi)設(shè)市,打開(kāi)這個(gè)閘口給更多有條件的城市,讓它有好的發(fā)展機(jī)會(huì),釋放活力、增加權(quán)力,責(zé)任和事權(quán)一體化。
中國(guó)新聞周刊:試點(diǎn)鎮(zhèn)的情況如何?
李鐵:從1995年開(kāi)始的改革到現(xiàn)在基本上都倒退了,但我覺(jué)得這個(gè)倒退是正常的。本來(lái)也沒(méi)通過(guò)法律、通過(guò)制度去約束,既然沒(méi)有鎮(zhèn)改市,有些權(quán)力我可以下放,也可以不下放。
當(dāng)年57個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn),給它的改革權(quán)限已經(jīng)有不少落實(shí)到位了,但是三年試驗(yàn)期到了以后說(shuō),不繼續(xù)實(shí)行了。下一屆班子領(lǐng)導(dǎo)換了,上面領(lǐng)導(dǎo)也換了,所有的領(lǐng)導(dǎo)都換了,這事就沒(méi)人再去落實(shí)了。
從1995年開(kāi)始改革到2014年頒布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》,20年過(guò)去了情況依舊。地方的活力還在,發(fā)展的勢(shì)頭也好,人口也在不斷增長(zhǎng)。在一些特大鎮(zhèn)也都成立了很多分局,下放了一些管理權(quán)限,但是重要的如財(cái)政權(quán)限大部分都收回去了,這就是因?yàn)槔鎸?dǎo)致的一種結(jié)果。要想把它制度化,還得通過(guò)徹底的變革。
強(qiáng)鎮(zhèn)改革的未來(lái)之路
中國(guó)新聞周刊:經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)鎮(zhèn)的影響力還會(huì)持續(xù)增加嗎?
李鐵:像上個(gè)世紀(jì)八九十年代那種影響力,可能不會(huì)有了。隨著未來(lái)改革的深化,重新調(diào)整了行政區(qū)劃布局,強(qiáng)鎮(zhèn)的活力還會(huì)持續(xù)發(fā)揮作用。但是未來(lái)它的工業(yè)規(guī)模變化不會(huì)像過(guò)去那樣龐大。我們已經(jīng)注意到在珠三角地區(qū),服務(wù)業(yè)比重在增加,每年大概不到一個(gè)百分點(diǎn),工業(yè)增速以每年不到一個(gè)百分點(diǎn)的速度在下降。
下降的原因是進(jìn)入工業(yè)化中后期實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)替代,服務(wù)業(yè)的作用會(huì)加強(qiáng),特大鎮(zhèn)的工業(yè)集聚功能就會(huì)弱化。因?yàn)?600萬(wàn)外來(lái)人口在珠三角地區(qū),特大鎮(zhèn)的工業(yè)功能弱化了,服務(wù)業(yè)的作用會(huì)增加,城市的作用就會(huì)進(jìn)一步去發(fā)揮。
以工業(yè)為主導(dǎo)的都市圈發(fā)展模式會(huì)逐漸由以超大城市或特大城市的中心區(qū)向外擴(kuò)散,向都市圈邊緣地區(qū)擴(kuò)散。產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散和外溢會(huì)改變?nèi)珔^(qū)域的產(chǎn)業(yè)格局和城市格局,那時(shí)候一些小城市和特大鎮(zhèn)將圍繞大都市形成星羅棋布的衛(wèi)星城,這是市場(chǎng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)落地的成本變化引發(fā)的空間格局的變化。
中國(guó)新聞周刊:我們是否在走發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)走過(guò)的路徑?
李鐵:有些規(guī)律是國(guó)際化的,這是不可避免的。城市發(fā)展肯定有一個(gè)先集中后分散的過(guò)程?,F(xiàn)在來(lái)看,工業(yè)和產(chǎn)業(yè)向某一個(gè)特大城市集中,這種趨勢(shì)在我國(guó)的中西部地區(qū)仍然在持續(xù),但是在局部地區(qū),像京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角,已經(jīng)開(kāi)始了產(chǎn)業(yè)向周邊擴(kuò)散的過(guò)程,就是隨著工業(yè)化進(jìn)程逆都市化的一個(gè)過(guò)程。
逆都市化,就是工業(yè)企業(yè)離開(kāi)核心城市,在周邊進(jìn)行布局的過(guò)程。同時(shí)消費(fèi)的逆都市化和住宅的郊區(qū)化,包括外來(lái)人口落戶在小城市和小城鎮(zhèn)都會(huì)相應(yīng)發(fā)生。如何根據(jù)這種趨勢(shì),調(diào)整城市管理政策、行政區(qū)劃政策,也是一個(gè)大趨勢(shì)。
但是在中西部地區(qū),比如湖北,還在向武漢集中,河南向鄭州集中,四川向成都集中,陜西向西安集中。但是到了千萬(wàn)人口以后,它就慢慢地向周邊去發(fā)展,這是產(chǎn)業(yè)空間變化的客觀規(guī)律。
中國(guó)新聞周刊:通過(guò)一系列的改革試點(diǎn),你覺(jué)得下一步的突破口在哪里?
李鐵:鎮(zhèn)改市應(yīng)該是個(gè)大趨勢(shì),但是這個(gè)突破面臨著太多的困難。這需要我們對(duì)中國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整與未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程結(jié)合起來(lái)通盤(pán)考慮,解決行政管理層次過(guò)多、城市管理和區(qū)域管理不分、高等級(jí)城市行政成本過(guò)高、債務(wù)過(guò)高等問(wèn)題,必須要發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整的手段,必須要通過(guò)降低土地成本、體制成本,并激發(fā)最具有活力的特大鎮(zhèn)和中小城市的活力,這是一個(gè)重要的改革手段。如果我們不能有效運(yùn)用這個(gè)手段,降低發(fā)展成本,我們可能會(huì)錯(cuò)過(guò)最好的發(fā)展時(shí)機(jī)。
這些年城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了巨大作用,但是由于城市管理和區(qū)域管理過(guò)度統(tǒng)一,導(dǎo)致了高等級(jí)城市權(quán)限過(guò)大、投入過(guò)高,把大量資源投入城市,忽視中小城市的發(fā)展和鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展,也是造成城市債務(wù)增加的一個(gè)重要的原因。
在推進(jìn)鎮(zhèn)改市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的過(guò)程中要遵循一個(gè)規(guī)律,它當(dāng)年之所以發(fā)展得快,是因?yàn)轶w制成本、各類(lèi)要素成本低。要降低管理成本、體制成本、要素成本,不能復(fù)制以賣(mài)地招商引資搞城市建設(shè)的傳統(tǒng)發(fā)展路徑,否則債務(wù)會(huì)越來(lái)越高,只不過(guò)是從一個(gè)空間向另一個(gè)空間轉(zhuǎn)化。
- 原標(biāo)題:李鐵專(zhuān)訪:小城鎮(zhèn)牽動(dòng)大改革 本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
- 責(zé)任編輯:朱敏潔
- 最后更新: 2019-05-22 08:33:11
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