【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 靜海節(jié)度】

12月24日，在十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議上，全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀作報(bào)告時(shí)指出，“通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對(duì)廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)，啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，我們建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度?！?

收容教育制度是一個(gè)具有時(shí)代背景的國務(wù)院行政法規(guī)，因改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和政府管制的漸漸放開，賣淫嫖娼現(xiàn)象出現(xiàn)大幅增長。

為了抑制這種趨勢，1991年第七屆全國人大常委會(huì)通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)懲賣淫嫖娼的決定》，規(guī)定對(duì)賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。1993年，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，2011年，國務(wù)院對(duì)《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》進(jìn)行了修訂。

在過去的數(shù)十年里，該《辦法》為打擊和抑制賣淫嫖娼現(xiàn)象，凈化社會(huì)風(fēng)氣起到了一定的積極作用。但同時(shí)該《辦法》也因規(guī)定了可由公安機(jī)關(guān)做出強(qiáng)制長達(dá)六個(gè)月到兩年的收容教育，違反了《憲法》中限制人身自由需經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)的規(guī)定，也違反了《立法法》第八條和《行政強(qiáng)制法》第十條中對(duì)公民限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，應(yīng)該制定法律的規(guī)定。同時(shí)，也與《治安管理處罰法》中對(duì)賣淫嫖娼的處罰規(guī)定相沖突。

近年來，隨著國內(nèi)法制化進(jìn)程不斷推進(jìn)，廢除《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的呼聲一直很高，隨著收容遣送和勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除，以及近年來收容教育在地方上運(yùn)用的日見稀少，收容教育制度的廢除提上議程也就水到渠成。廢除收容教育制度是我國法制化進(jìn)程的又一重大進(jìn)步，體現(xiàn)了國家依法治國的強(qiáng)烈決心。

但是，在看到法制化進(jìn)程重大進(jìn)步的同時(shí)，我們更應(yīng)從中看到我國司法審查制度的進(jìn)步。從收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的一一廢止到有著20多年歷史《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》即將退出歷史舞臺(tái)，這正是我國司法審查制度不斷進(jìn)步的成果，是讓我國法制建設(shè)向前邁進(jìn)的一個(gè)又一個(gè)堅(jiān)實(shí)的腳步。

我國目前的司法審查制度，最主要實(shí)行的是備案審查制度?！稇椃ā返?00條和第116條以及《立法法》第98條規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章都需要報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

作為具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，備案審查制度是全國人大常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的重要方式。通過備案審查，可以在行政法規(guī)發(fā)布之初就對(duì)行政法規(guī)等進(jìn)行審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違憲違法問題，在每年開展主動(dòng)審查的同時(shí)也及時(shí)開展被動(dòng)審查，即通過對(duì)公民、組織提出的審查意見進(jìn)行研究處理，發(fā)現(xiàn)存在違憲違法問題的，通過與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)商，督促制定機(jī)關(guān)予以糾正。2017年3月全國人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)曾說到：從2004年備案審查專門機(jī)構(gòu)成立以來，通過溝通協(xié)商、督促制憲機(jī)關(guān)糾正的法規(guī)、司法解釋累計(jì)有上百件，所以這個(gè)制度發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在的功效。

同時(shí)，《行政訴訟法》也司法審查制度的重要部分，新的《行政訴訟法》第六條規(guī)定了人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查；同時(shí)第五十三條也規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這些條款體現(xiàn)了我國司法審查在行政訴訟方面的進(jìn)步。

正是隨著我國法制化不斷推進(jìn)，有效完善了我國的司法審查制度，從而讓一個(gè)個(gè)“違法之法”被修改，被廢止。但是，在取得巨大成效的同時(shí)，通過歷時(shí)彌久的廢止收容教育之爭，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》多年前就不斷被眾多法律專家和學(xué)者指出違憲，卻一直使用至今，我們也可以看到我國司法審查方面的稍許不足之處。

首先，備案審查制度在實(shí)踐中通常是由全國人大常委會(huì)法工委執(zhí)行，地方政府規(guī)章同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。但是無論是全國人大常委會(huì)還是地方人大常委會(huì)，進(jìn)行備案審查的專業(yè)人才都相當(dāng)緊缺，人力有限再加上國內(nèi)每年大量的法規(guī)、規(guī)章和法律解釋以及行政性法規(guī)出臺(tái)，很難做到對(duì)大量法規(guī)規(guī)章及時(shí)審查，難免出現(xiàn)遺漏。

從2015年數(shù)據(jù)看，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)均設(shè)立了專門的備案審查工作機(jī)構(gòu)，配備了專職人員；在317個(gè)地級(jí)市、自治州中，只有160個(gè)設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，140個(gè)配備了專職人員；在縣（區(qū)）一級(jí)，有專門機(jī)構(gòu)和專職人員的地方所占比例不足10%。具有專業(yè)能力的人員不足問題制約了備案審查工作的開展，影響了備案審查制度在監(jiān)督憲法實(shí)施方面的重要作用的發(fā)揮，降低了備案審查工作的社會(huì)效果。

在《行政訴訟法》規(guī)定合法性審查范圍時(shí)，也是規(guī)定了僅僅在具體行政行為可以附帶進(jìn)行合法性審查，而不能直接對(duì)抽象行政行為也就是直接對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，可以說地方法院的司法審查權(quán)力和范圍都是偏小的。而且具體到實(shí)踐中，更多的地方法院在遇到規(guī)范性文件與上位法相抵觸時(shí)，多采取的是在本案中不予適用，這樣合法性的審查也就僅僅針對(duì)了個(gè)案的適用，而沒有通過個(gè)案影響到與上位法相抵觸的規(guī)范性文件本身。

此外，還有一個(gè)制約因素是我國普通民眾的法制觀念還有待加強(qiáng)，盡管《行政訴訟法》開啟了“民告官”的通道，但是因?yàn)樵S多公民缺乏法律意識(shí)，加上行政部門相對(duì)強(qiáng)勢的地位，即使遇到行政法規(guī)或者規(guī)范性文件與上位法相抵觸的具體行政行為，也很難想到要進(jìn)行行政訴訟或?qū)Υ诉M(jìn)行附帶的合法性審查。

2018年12月4日，習(xí)近平在第五個(gè)國家憲法日之際作出重要指示，堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。通過即將廢止的收容教育制度，反映了我國司法審查制度的不斷完善，更反映了我國依憲治國、依法治國的堅(jiān)定決心。

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