列出清單

調(diào)整目標(biāo)需要采用一個(gè)嚴(yán)格的框架，這個(gè)框架要識(shí)別出用以指導(dǎo)外交決策的利益層次結(jié)構(gòu)。此前還從來(lái)沒有一個(gè)政府會(huì)列出這樣一張利益清單，并利用這張清單來(lái)指導(dǎo)決策。

列清單的想法并不新鮮。例如，在2000年發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家利益委員會(huì)報(bào)告》中就出現(xiàn)了一個(gè)有說服力的實(shí)例用以解釋這一方法，該報(bào)告認(rèn)為明確國(guó)家利益是執(zhí)行“一項(xiàng)可持續(xù)的美國(guó)外交政策的唯一堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”然而考慮到具體的國(guó)家利益會(huì)隨時(shí)更改以及要保持專注和紀(jì)律，更加有用的做法是先從一個(gè)概括性的利益層次結(jié)構(gòu)著手，這樣需在某種特定情形中達(dá)成的目標(biāo)就可以與更加長(zhǎng)久和基本的目標(biāo)聯(lián)系在一起。否則，此前多屆政府最惡劣的傾向就有可能重現(xiàn)：執(zhí)著于任一被認(rèn)定是“重要的”新危機(jī)。

建立一個(gè)應(yīng)對(duì)威脅和做出選擇的框架應(yīng)從一個(gè)五層利益結(jié)構(gòu)開始。美國(guó)的第一層國(guó)家利益是以自由民主國(guó)家的身份生存下去——這也是歷屆美國(guó)政府最重要的職責(zé)。在冷戰(zhàn)時(shí)期，決策者經(jīng)常重復(fù)這樣一句話“美國(guó)要作為一個(gè)自由國(guó)家生存下去，我國(guó)的基本制度和價(jià)值觀要完好無(wú)缺?！笔芑萦诿绹?guó)被寬廣大洋和友善鄰國(guó)環(huán)繞的地理環(huán)境，傳統(tǒng)上只有大規(guī)模核攻擊和可能的生化武器攻擊才可能威脅到這一層國(guó)家利益。而現(xiàn)在，以光速進(jìn)行并不再受物理距離限制的信息攻擊必須也被考慮在內(nèi)，因?yàn)檫@種攻擊可能永久改變美國(guó)政治體制的特性。

第二層是防止國(guó)家及本國(guó)公民遭受災(zāi)難性襲擊。許多威脅都屬于這一類，包括重大恐怖襲擊；突發(fā)性核爆炸；針對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施的癱瘓性網(wǎng)絡(luò)攻擊；海底電纜被切斷；甚至是由高空核爆引發(fā)的電磁脈沖攻擊。其它威脅還有犯罪集團(tuán)每年進(jìn)口合成阿片類藥物毒殺我國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的公民。雖然這些不會(huì)威脅到國(guó)家的生存，但其高昂的人力和經(jīng)濟(jì)成本可能會(huì)導(dǎo)致我國(guó)的生活方式發(fā)生系統(tǒng)性變化。

第三層是保護(hù)國(guó)際運(yùn)作體系和確保美國(guó)在該體系中繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。該體系有時(shí)候也被稱作國(guó)際秩序，這個(gè)體系擁有各種制度、法律、協(xié)議和規(guī)范，它們確保了美國(guó)人和其它國(guó)家的人民能安享70年無(wú)世界大戰(zhàn)的和平生活，他們的經(jīng)濟(jì)福利也獲得了有史以來(lái)最大程度的提高。在這一體系中，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)建立了以規(guī)則為基礎(chǔ)的體制擴(kuò)大全球貿(mào)易，以美元為儲(chǔ)備貨幣促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展，還建立了一個(gè)擁有開放標(biāo)準(zhǔn)的全球互聯(lián)網(wǎng)，所有這些都促進(jìn)了全球經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。盡管反對(duì)該體系的外部競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手一直在威脅這一體系，但現(xiàn)在越來(lái)越大的壓力卻來(lái)自該體系內(nèi)部日益高漲的民族主義和民粹主義。

第四層是保護(hù)盟國(guó)的安全和獲得它們的支持——這一盟國(guó)和伙伴國(guó)家獨(dú)有的利益可被認(rèn)為既是方式又是目標(biāo)。國(guó)際聯(lián)盟與前三層重要利益密切相關(guān)，盡管美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)角色在國(guó)內(nèi)外并不總是很受歡迎，但擁有盟國(guó)對(duì)美國(guó)的安全和繁榮至關(guān)重要。它們?yōu)槊绹?guó)提供了一個(gè)國(guó)際市場(chǎng)；提高了美國(guó)自身的外交、情報(bào)和軍事實(shí)力；還在必要時(shí)向美國(guó)提供了合法性甚至道德性方面的支持。在大國(guó)爭(zhēng)霸戰(zhàn)中擁有重量級(jí)盟友會(huì)使美國(guó)更加強(qiáng)大。

最后，就是在可能的情況下保護(hù)和推廣普世價(jià)值，包括防止出現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)暴行、種族滅絕、蓄意襲擊平民、化學(xué)或生物戰(zhàn)等行為，以及尊重國(guó)家主權(quán)和減輕人類痛苦。因各國(guó)對(duì)“普世”的定義不同，推行民主理念就多少引發(fā)了一些爭(zhēng)議。

解釋利益層級(jí)結(jié)構(gòu)的案例

盡管別人也有理由提出一系列其它不同的利益，但重要的一點(diǎn)是，要有一個(gè)穩(wěn)定和明確的利益層級(jí)結(jié)構(gòu)。擁有這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)會(huì)使我們?cè)跒榱藝?guó)家安全匯集資源時(shí)更加審慎，暴露出狹隘利益集團(tuán)（如個(gè)別軍事部門或國(guó)會(huì)有權(quán)勢(shì)議員的利益）導(dǎo)致的，或僅是因?yàn)槿狈ο胂罅λ鶎?dǎo)致的某些國(guó)家利益受到過度或過少保護(hù)的情況。

擁有這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)還會(huì)使我們?cè)谑褂脟?guó)家力量工具時(shí)提升自身的理性判斷能力。當(dāng)在某一特定情況下，受影響的利益層級(jí)、數(shù)量和受影響程度具有很強(qiáng)關(guān)聯(lián)性時(shí)，決策者應(yīng)該更愿意使用較多資源去保護(hù)這些利益。如果重要利益受到威脅，那使用武力（必要時(shí)單方面使用）就是合理的，即使付出高昂的生命、財(cái)富代價(jià)和機(jī)會(huì)成本；而當(dāng)這種關(guān)聯(lián)度不高時(shí)，那大量使用包括武力在內(nèi)的國(guó)家力量就是不恰當(dāng)?shù)?。由此產(chǎn)生的必然結(jié)果是，有必要通過保護(hù)可能威脅到高層級(jí)利益的低層級(jí)利益來(lái)避免使小問題惡化成大問題。

為了了解這一框架如何有助于澄清思路，幫助決策者做出艱難的選擇，不妨考慮一下小布什政府做出的一系列決定，即追捕本?拉登，摧毀塔利班政權(quán)，然后建立一個(gè)民主政府來(lái)取代它。在要達(dá)成的第一項(xiàng)目標(biāo)中，上述第二和第四層安全利益之間存在著足夠強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性（即需要防止出現(xiàn)針對(duì)美國(guó)及其盟國(guó)的更多災(zāi)難性襲擊），這就使得美國(guó)大規(guī)模動(dòng)用武力具有了正當(dāng)性。然而，一旦這些威脅被削弱，盡管沒有完全消除，那這兩層利益的相關(guān)性就大大降低了。在試圖建立一個(gè)民主的阿富汗以防止未來(lái)再出現(xiàn)恐怖襲擊的過程中，決策者們被第五層利益所吸引。但是，在接下來(lái)的二十年里，各層利益之間的整體關(guān)聯(lián)度和使用的各種方法卻并不能證明在阿富汗耗費(fèi)了如此巨大的生命、財(cái)富和機(jī)會(huì)成本是合理的。

不斷變化的安全形勢(shì)和對(duì)所用手段日益增多的限制將要求下一任總統(tǒng)做出越來(lái)越艱難的決定，即決定哪些目標(biāo)最值得分配到更多資源和受到國(guó)家力量的關(guān)照。當(dāng)然，保護(hù)更高層級(jí)的目標(biāo)，包括美國(guó)本土的安全和民主，是堅(jiān)定不移的。但是，如果通過上述利益層級(jí)的視角進(jìn)行徹底審視，其它利益（美國(guó)對(duì)當(dāng)前所有盟國(guó)和伙伴的承諾意愿，或其在世界各地區(qū)保持軍事主導(dǎo)地位的決心）是否會(huì)重新調(diào)整以便更好地反映形勢(shì)和手段的變化？這樣的決定是否會(huì)產(chǎn)生更聰明的方式去處理這些利益？在回答這些問題時(shí)，下一任總統(tǒng)應(yīng)該聽從亨利?基辛格的警告：“沒有一個(gè)國(guó)家能在每一時(shí)刻在世界各地同時(shí)采取明智的行動(dòng)。”

困于半路

現(xiàn)在是形勢(shì)惡化而手段有限，只有一個(gè)變量能保持各變量間的平衡和保護(hù)被認(rèn)為是最重要的國(guó)家利益目標(biāo)：方式。方式來(lái)源于國(guó)家力量的各種要素，包括外交、信息、軍事和經(jīng)濟(jì)工具。無(wú)論單獨(dú)使用一種工具還是協(xié)同使用多種工具，這些工具都是決策者在試圖完成目標(biāo)時(shí)所借助的方法。當(dāng)現(xiàn)有戰(zhàn)略方式不足時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人必須鼓起勇氣和發(fā)揮創(chuàng)造力，像美國(guó)在太空競(jìng)賽期間所做的那樣尋找新方式或升級(jí)舊有方式。

改變方式可能比調(diào)整目標(biāo)更困難。在像美國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)這樣的大系統(tǒng)中，為維持現(xiàn)狀而做出的內(nèi)部和外部投入使現(xiàn)有做法很難發(fā)生改變。在幾乎所有事例中，新的方式都需要在美國(guó)國(guó)家力量的各要素之間以及在實(shí)際使用這些要素的機(jī)構(gòu)內(nèi)部重新分配手段。盡管如此，下一屆政府仍有機(jī)會(huì)重新調(diào)整其利用美國(guó)國(guó)家力量每一要素的方式，以更好地為美國(guó)的目標(biāo)服務(wù)。另一種選擇是為了混亂的目標(biāo)，冒險(xiǎn)推行不可持續(xù)或過時(shí)的策略。其結(jié)果就是在提供共同防御、提升人類福祉和確保天賜自由方面，美國(guó)將越來(lái)越力不從心。

（觀察者網(wǎng)由冠群譯自美國(guó)《外交事務(wù)》雜志）

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