三、縣域治理，以公共服務(wù)有效供給為核心

如果將公共服務(wù)有效供給作為縣域治理的中心工作，而非以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為中心工作，當(dāng)前縣域治理就有很大的調(diào)整空間。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)都建立在農(nóng)民城市化的基礎(chǔ)上。農(nóng)民城市化有兩層含義：第一層含義是，中國城市是向農(nóng)民開放的，哪里有獲利機(jī)會，農(nóng)民就可以到哪里去，也就會到哪里去。農(nóng)民致富的根本和關(guān)鍵在于農(nóng)民積極響應(yīng)市場機(jī)會，參與市場競爭，獲取市場利益。農(nóng)民美好生活要靠他們自己去創(chuàng)造。農(nóng)民創(chuàng)造美好生活的空間并不局限在農(nóng)村，而是在廣闊的城鄉(xiāng)展開，甚至主要是在城市展開。第二層含義則是，正是大量農(nóng)民進(jìn)城，將農(nóng)村獲利機(jī)會和經(jīng)濟(jì)資源留給仍然留村農(nóng)民，留村農(nóng)民才可能緩解資源緊張，增加獲利機(jī)會，從而才可能僅依靠農(nóng)村甚至農(nóng)業(yè)收入致富。

中西部縣域經(jīng)濟(jì)缺少快速成長的空間，所以農(nóng)民進(jìn)城往往不只是進(jìn)到縣城，而且要進(jìn)入中國經(jīng)濟(jì)成長最快的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和區(qū)域中心城市。正是農(nóng)民從縣以外務(wù)工經(jīng)商的獲利，為縣域經(jīng)濟(jì)提供了主要經(jīng)濟(jì)來源。縣城缺少高收入就業(yè)機(jī)會，進(jìn)入縣城往往只是城市化的過渡階段，他們會持續(xù)地進(jìn)入地級市及以上城市，才算是完成了城市化。第七次全國人口普查，幾乎所有中西部縣級人口都是凈流出，原因就在這里。

農(nóng)民進(jìn)城，到經(jīng)濟(jì)中心務(wù)工，在縣城買房，保留農(nóng)村土地以防止進(jìn)城失敗等，都是當(dāng)前中西部地區(qū)正在發(fā)生的現(xiàn)實。城鄉(xiāng)關(guān)系正在重組，村莊面臨巨變，一切都是不固定的，所有靜止的東西很快都會煙消云散。這個時候縣域治理的關(guān)鍵就是要為重組提供秩序，以保障重組的順利完成。

2023年10月9日，山西省委農(nóng)辦專職副主任、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳新聞發(fā)言人張軟斌表示：“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要任務(wù)。”（圖片來源：中華人民共和國農(nóng)村農(nóng)業(yè)部截圖）

具體地，縣域治理應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注兩點(diǎn)，防止一點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注的兩點(diǎn)：一是在農(nóng)民進(jìn)城過程中可能出現(xiàn)失敗者，無論是因為自然風(fēng)險還是因為市場風(fēng)險，失去基本生活保障的農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿业木戎垣@得基本生活保障，以及獲得發(fā)展的基本能力。二是為農(nóng)民提供維持基本生產(chǎn)生活秩序所必需的基本公共品。

應(yīng)當(dāng)防止的一點(diǎn)則是，農(nóng)民生活富裕以及他們對美好生活的向往，只應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民自己的事情，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己通過努力奮斗來獲取。離開農(nóng)民的參與，國家單方面為農(nóng)民提供美好生活，農(nóng)民不會珍惜，當(dāng)然也就不可持續(xù)。

中西部縣域治理重點(diǎn)不是具體幫農(nóng)民致富和建設(shè)美好生活，也不是過度介入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動中，而是為正在巨變和重組的城鄉(xiāng)提供秩序，提供基本公共服務(wù)。基本公共服務(wù)是公共品，地方財政有實力就用地方財政，地方財政無力供給，就應(yīng)當(dāng)由國家轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)，因為這是中國式現(xiàn)代化順利實現(xiàn)的基本保障。

如果中西部地區(qū)縣域治理或縣政府主要工作不是招商引資、增加GDP，以及為推動縣域經(jīng)濟(jì)快速成長而過度經(jīng)營縣城，而是以有效供給公共服務(wù)作為中心，實現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)增長為中心到以公共服務(wù)有效供給為中心的轉(zhuǎn)變，則縣域治理工作就會有很大不同。

既然中西部絕大多數(shù)縣都不可能復(fù)制沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗，主要工作不應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而應(yīng)當(dāng)以提供有效公共服務(wù)為中心，縣域治理的核心就變成如何為全縣提供與農(nóng)民城市化相適應(yīng)、與鄉(xiāng)村振興階段相匹配、與共同富裕目標(biāo)相支撐的公共服務(wù)體系，經(jīng)營縣城的重點(diǎn)也不是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是要布局公共服務(wù)。

在當(dāng)前乃至未來很長一個時期，農(nóng)民進(jìn)城卻并不會放棄在農(nóng)村的住房與土地，農(nóng)民家庭中老年父母仍然留守農(nóng)村，進(jìn)城農(nóng)民普遍保留農(nóng)村退路以防止進(jìn)城失敗，以及農(nóng)民可能年輕時進(jìn)城而老年時退回農(nóng)村養(yǎng)老，等等。因此，村莊一級的公共服務(wù)，重點(diǎn)是保障基本生產(chǎn)生活秩序，不是也不可能是建設(shè)美麗村莊。

在農(nóng)民進(jìn)城背景下，如何布局縣域范圍公共服務(wù)，包括如何布局教育、醫(yī)療、公共文化資源，既適應(yīng)縣域人口狀況，又達(dá)到公共服務(wù)效率最優(yōu)，就需要在縣域范圍進(jìn)行有效統(tǒng)籌?？h城是地方公共服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層公共服務(wù)中心，村莊是農(nóng)民生產(chǎn)生活的場所，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊教育、醫(yī)療、文化資源如何分配，既保證農(nóng)民的教育、醫(yī)療和文化生活便利，又保證教育、醫(yī)療、文化效率，應(yīng)當(dāng)是縣域治理的重點(diǎn)。

2023年1月4日，重慶市，永川區(qū)紀(jì)委監(jiān)委駐衛(wèi)生健康委紀(jì)檢監(jiān)察組深入鎮(zhèn)衛(wèi)生院與村衛(wèi)生室開展監(jiān)督檢查監(jiān)督檢查藥物儲備、醫(yī)療資源使用等情況（圖片來源：IC photo）

當(dāng)前的村莊，國家應(yīng)當(dāng)提供基本公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施和保障基本生產(chǎn)生活秩序的公共品，超出部分則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己組織起來建設(shè)畢竟美好生活應(yīng)當(dāng)由自己來創(chuàng)造。同時，村莊建設(shè)不能一味高要求，更不能按城市標(biāo)準(zhǔn)來要求農(nóng)村。比如，限制農(nóng)民養(yǎng)殖家畜家禽就毫無道理；有地方甚至不允許農(nóng)民種菜園，將菜園改成綠地，就更加荒唐了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是連接縣城與村莊的重要紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離村莊比較近，又可以有一定規(guī)模，從而可以形成一定公共服務(wù)的聚集，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站等，都可以為農(nóng)民提供便利的服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不宜安排太多，要求不宜太高，更不應(yīng)當(dāng)脫離實際按高要求建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在集鎮(zhèn)，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不是村莊，也不同于縣城，不具有生產(chǎn)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)要因地制宜。

縣城則是提供公共服務(wù)最重要的場所，尤其是教育、醫(yī)療和文化資源，對于農(nóng)民來講極其重要。農(nóng)民進(jìn)縣城，很大程度上是為了獲得縣城良好教育、醫(yī)療和文化資源。

目前縣城公共服務(wù)存在的問題有二。一是縣政府囿于經(jīng)營城市的理念，刻意推動優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)縣城，以吸引農(nóng)民進(jìn)城買房，從而繁榮縣城經(jīng)濟(jì)。如前所述，在縣城缺少就業(yè)機(jī)會情況下，人為推動農(nóng)民進(jìn)縣城買房，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這是不好的。二是當(dāng)前全國縣城公共服務(wù)普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)的問題，典型是幾乎每個縣都高標(biāo)準(zhǔn)興建豪華體育館、博物館、圖書館等景觀性政績工程，實際上卻與農(nóng)民需要幾乎無關(guān)，也就幾乎沒有發(fā)揮作用。

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心來配置資源建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，與以公共服務(wù)有效供給為中心來配置資源建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)與方向是完全不同的，思路也是完全不同的。

四、縣鄉(xiāng)村體制：穩(wěn)建、簡約，消極行政

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心經(jīng)營縣城，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，必然就要面對市場的不確定性，就要積極行政，就要想方設(shè)法抓住市場機(jī)會，競爭性獲取外來資源，也很容易形成嚴(yán)重負(fù)債。

以有效供給公共服務(wù)為核心的縣域治理，治理確定性就要高得多，主要是打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板，鄉(xiāng)村體制也以消極行政為主，主要考核目標(biāo)不是創(chuàng)新創(chuàng)建，也非競爭最好，而是能保證基本生產(chǎn)生活秩序。

在縣域治理以有效供給公共服務(wù)為核心的背景下，縣鄉(xiāng)村體制總體來講是消極行政，目標(biāo)是保持秩序底線。具體來講，縣鄉(xiāng)村三級體制應(yīng)當(dāng)從目前過度亢奮狀態(tài)中冷靜下來，以適應(yīng)當(dāng)前中西部縣域經(jīng)濟(jì)相對有限發(fā)展空間的現(xiàn)實。

中西部縣域治理資源，除當(dāng)?shù)刎斄σ酝?，很大程度上要依靠轉(zhuǎn)移支付，也就是當(dāng)前國家每年超過2萬億元的惠農(nóng)資源。從村一級來講，國家只應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民提供與城市均等的基本公共服務(wù)，超出部分就應(yīng)當(dāng)由村莊農(nóng)戶籌資籌勞進(jìn)行建設(shè)，國家最多給予一定的以獎代補(bǔ)資源支持。村級組織最重要的工作不是完成上級安排的任務(wù)，而是將農(nóng)民組織起來，回應(yīng)農(nóng)民現(xiàn)實的訴求，解決農(nóng)民的問題，關(guān)鍵是組織農(nóng)民自己解決自己的問題，自己建設(shè)自己的美好生活。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能，更不創(chuàng)造財政收入，其職能就相當(dāng)于縣政府的派出機(jī)構(gòu)，代縣政府為農(nóng)民提供超出村莊范圍的基層公共服務(wù)。

縣一級則極大地簡化工作復(fù)雜性，注重重點(diǎn)，做好基礎(chǔ)工作，不折騰。

以基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)、以公共服務(wù)有效供給為中心工作的縣域治理，與以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的縣域治理，對縣鄉(xiāng)體制和縣鄉(xiāng)干部要求是根本不同的。其中關(guān)鍵是，經(jīng)濟(jì)建設(shè)面對大量不確定性，需要縣鄉(xiāng)村干部具有敢闖市場、敢冒風(fēng)險、敢于擔(dān)責(zé)、積極作為的精神，或需要獅子型的干部隊伍。而幾乎所有基本公共服務(wù)都是由國家規(guī)定、有國家標(biāo)準(zhǔn)且由國家財政來保證落實的，公共服務(wù)有效供給需要面向基層實際，面對群眾需要，縣域治理無須彎道超車?？h鄉(xiāng)村干部只需按國家要求，做好規(guī)劃，統(tǒng)籌縣域資源，將雖然并不特別亮麗卻特別基礎(chǔ)的基本公共服務(wù)建設(shè)好，為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活基本秩序的保障，就算是治理有效。

因為建設(shè)基本公共服務(wù)幾乎不存在不確定性，積極行政就沒有空間，縣域治理相對穩(wěn)健，縣鄉(xiāng)村體制就可以高度簡約而高效。

結(jié)語：中西部縣域經(jīng)濟(jì)治理和發(fā)展本質(zhì)是農(nóng)村的

當(dāng)前中國發(fā)展中存在顯著的不平衡，其中最重要的不平衡就是東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)發(fā)展的不平衡。實際上，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)高度密集、基礎(chǔ)設(shè)施健全、產(chǎn)業(yè)分工細(xì)密的城市經(jīng)濟(jì)帶，這個城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)每塊土地上都具備發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的條件，因此，東部沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是城市經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在部分，其縣城是大城市的“腳”，形式上看仍然是農(nóng)村的，實質(zhì)上早已服從城市發(fā)展與治理的內(nèi)在邏輯，這也是全國百強(qiáng)縣集中在東部沿海地區(qū)的主要原因。這些東部地區(qū)百強(qiáng)縣，農(nóng)業(yè)GDP占比都已微不足道，絕大多數(shù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶家庭不再從事農(nóng)業(yè)兼業(yè)，而主要從事二、三產(chǎn)業(yè)，大量外來人口流入，這些縣因此也是 “七普”人口凈流入縣。

與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)情況相反，廣大的中西部地區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)缺少容納現(xiàn)代制造業(yè)的空間，縣域發(fā)展主要資源來自農(nóng)戶家庭的務(wù)農(nóng)收入和農(nóng)戶家庭外出務(wù)工經(jīng)商收入，縣城房地產(chǎn)主要建立在農(nóng)民進(jìn)城買房需求之上，農(nóng)戶家庭將過去數(shù)十年積蓄和未來可能家庭收入一次性用于在縣城買房，支撐了中西部縣城繁榮。但是，因為中西部縣城缺少二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民在縣城買房，無法在縣城安居，因此，進(jìn)到縣城的農(nóng)民可能不得不二次進(jìn)城。

也就是說，當(dāng)前廣大的中西部地區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)與縣城發(fā)展本質(zhì)上仍然是農(nóng)村的邏輯，縣域經(jīng)濟(jì)的繁榮主要依靠農(nóng)民家庭的農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工收入，縣域經(jīng)濟(jì)只是鄉(xiāng)村的 “腦”，而不是城市的 “腳”。

目前看來，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)并非中西部縣域經(jīng)濟(jì)的未來，或者說，中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)失去了發(fā)展成為沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的可能。因此，作為在城市內(nèi)在組成部分、服從城市發(fā)展邏輯的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)，是大城市的 “腳”，而中西部絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)只是鄉(xiāng)村的 “腦”，其發(fā)展和治理本質(zhì)上仍然是農(nóng)村的，是與沿海地區(qū)截然不同的。

截然不同的東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)與中西部縣域經(jīng)濟(jì)，決定了東部地區(qū)與中西部地區(qū)在建設(shè)目標(biāo)、體制安排、鄉(xiāng)村振興諸方面必然會有不同的設(shè)計。相對來講，當(dāng)前中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)以公共服務(wù)有效供給為中心任務(wù)來設(shè)定治理目標(biāo)和縣鄉(xiāng)體制，當(dāng)前中西部地區(qū)縣域治理應(yīng)當(dāng)盡快實現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到以公共服務(wù)有效供給為中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。