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賀雪峰:合村并居,何必拆農(nóng)民房子?
最后更新: 2020-05-14 07:44:02【文/ 賀雪峰】
一、
2020年5月6日,國內某省自然資源廳政務動態(tài)欄目發(fā)布“省自然資源廳召開《XX省村莊布局專項規(guī)劃》等項目和技術規(guī)程專家研討會”,消息稱,國土空間空間規(guī)劃處將“編制全省村莊布局專項規(guī)劃,指導各地完成縣域村莊布局,制定全省合村并居規(guī)劃指導,穩(wěn)妥推進合村并居”,引發(fā)廣泛關注。
據(jù)媒體進一步的延伸報道,合村并居又叫做合村并點。該省之所以要合村并居,原因是“人口大省、農(nóng)業(yè)大省,有農(nóng)村常駐人口4900多萬,行政村6.9萬個,村莊密度0.43個/平方公里,平均每個村700多人”,“農(nóng)村人口多,村莊規(guī)模小、密度大”。
其實早在2001年,該省政府就出臺關于規(guī)范“小城鎮(zhèn)建設”的47號文件,對“合村并點”進行了說明。“2008年開始實施合村并點試點的該省某市認為,長期以來存在的村莊數(shù)量多、規(guī)模小,帶來的‘三高兩難’是制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸”。
三高“一是村級組織運轉成本高,基層負擔重。按每村平均5000元計算,僅全市財政承擔的村級工資費用就近4000萬元。二是空心村比例高,土地浪費嚴重。全市農(nóng)村人均居民點用地達257m2,高出國家標準107m2,空心村比例達80%。有的村莊房屋空置率高達50%。三是基礎設施建設成本高,公共服務水平低。醫(yī)院、學校、超市等基礎設施,因村莊過于分散而低水平重復建設,國家的扶持資金分散到各村,就像撤胡椒面,收效甚微”。
兩難“一是村級管理水平低,帶領群眾增收致富難。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多,家庭宗派治村的痼疾難以割除”。
因為合村并居是牽涉到農(nóng)民基本生產(chǎn)生活的大事,所以該省自然資源廳召開一次專家研討會,就引發(fā)廣泛關注。合村并居在這個省是有特殊含義的,就是不僅合村并居,更重要的是合村并點。2014年我到該省某市調研,當時規(guī)劃將8000個自然村全部拆掉,建1000個左右的大型社區(qū)。拆除8000個自然村,就牽涉到市全部農(nóng)民的利益。大拆大建,拆農(nóng)民房子要錢,建社區(qū)要錢,初步算下來也要超過千億資金投入。
合村并居后社區(qū)一景(無人機照片)。 新華社記者 丁洪法 攝
但該市是一個財政貧市,不可能拿得出這么多錢,市領導的想法是通過增減掛鉤,將拆農(nóng)民房子退出的宅基地形成城市建設用地指標賣到其他市,換回資金搞建設。問題是其他市并不缺建設用地指標,該市即使騰出建設用地指標也賣不出去。
因此,只能靠貸款建社區(qū),向農(nóng)民收取建設成本,以及降低建設質量標準。結果就是,以前農(nóng)民在自己房子住得好好的,現(xiàn)在非得被強拆搬進社區(qū),還要自己出錢,搬進社區(qū)房子的質量差、面積小,社區(qū)也沒有可以存放農(nóng)具的空間,距離承包地太遠,之前庭院種植蔬菜也沒地方了。
總之是搬到社區(qū)生活質量下降了,生產(chǎn)生活更加不方便了,還將原來計劃到城市買房的積蓄用于買了社區(qū)質量很差的住房。拆村并點的結果就是:政府花了很多錢,農(nóng)民不滿意,規(guī)劃因此無法持續(xù)。該市終于在拆除大概10%的村莊以后難以為繼,合村并居不了了之。
合村并點并非在一省一地在做。2015年9月14日某市曾發(fā)生過一個影響惡劣的拆遷案,就是為讓農(nóng)民搬到合村并點的社區(qū),強拆農(nóng)民的房子。農(nóng)民不愿搬,在自家房子堅守不出被燒死。農(nóng)民寧愿燒死也不愿搬遷,是因為合村并點的社區(qū)住房質量差,生活不方便,生產(chǎn)更不方便,還要自己出錢買房。雖然農(nóng)民不愿搬遷被燒死的極端情況比較罕見,但農(nóng)民普遍反對合村并點卻是事實。
二、
那么,為什么各地非得花費巨額財力去合村并居,拆農(nóng)民房子建社區(qū)呢?前引某市所說“三高兩難”成為支撐地方政府著魔于拆農(nóng)民房子的理由。問題是,“三高兩難”實在是小學算術題,經(jīng)不起算啊。
村級組織運轉成本高?相對于計劃花費上千億資金來合村并點,每年4000萬元村級組織運轉成本何足掛齒!
空心村比例高?農(nóng)民進城自然就會有空心村,空心村仍然還有無法進城農(nóng)戶需要留村務農(nóng),還有大量進城失敗的農(nóng)民將來需要返鄉(xiāng),村莊對農(nóng)民生活的保底顯然極為重要。有農(nóng)民進城了,將房子空在那里,他們需要時再回來住,為何非得將農(nóng)民進城后留下的空房子立即拆掉?
有人說農(nóng)民空房子不住人,浪費了土地。問題是,不住人的空房子就是空在那里,土地也仍然在那里,怎么就是浪費?中國并沒有糧食緊張到非得將農(nóng)民房子拆掉將宅基地復墾種糧食的地步。反過來當前中國仍然存在普遍的季節(jié)性拋荒。耕地大量拋荒,卻將拆農(nóng)民房子復墾農(nóng)民宅基地種糧食當作頭等大事來抓,豈不荒唐?何況農(nóng)民空房子仍然是作為退路來保留的。2020年新冠疫情條件下面,幸虧農(nóng)民在農(nóng)村有房子,他們可以返鄉(xiāng)安全度過疫情。
基礎設施建設成本高?絕大多數(shù)農(nóng)戶都已經(jīng)自發(fā)到城市買房了,農(nóng)民城市化是必然趨勢,指望靠合村并點來為農(nóng)民提供良好基礎設施,恰恰是花了大錢沒辦成事。
“兩難”就更不能成立了。帶領群眾增收致富難?第一,群眾增收致富的機會在城市,指望村干部帶領農(nóng)民群眾致富怎么可能!第二,合村并點大折騰就能突然冒出帶領群眾致富的村干部?民主管理難?將小村合并成為大村就可以防止家庭宗派治村的痼疾?大村有大村的管理難處,小村有小村的管理優(yōu)勢。從來沒有證據(jù)可以證明民主管理難不難與村莊規(guī)模大小有關系。
三、
相對全國來講,上文提到的某省行政村規(guī)模普遍偏小,這個意義上講,合村并居也并非就一定不好(當然,我以為合村并居沒必要),但合村就合村,何必花那么多資金去拆農(nóng)民房子,建所謂“新型社區(qū)”。
該省在村莊之上普遍有管理區(qū),行政村與全國絕大多數(shù)省市的自然村(也就是村民小組)比較類似,管理區(qū)與全國絕大多數(shù)省市行政村比較類似。在我看來,合村并居最簡單的辦法是將現(xiàn)在的行政村改成自然村基礎上的村民小組,將管理區(qū)改成行政村。
改變體制,不拆農(nóng)民房子,更不拆掉自然村。一個管理區(qū)下面有若干個自然村,有若干分散的居民點,有什么不好?這方面,該省另一市在管理區(qū)一級搞黨建示范區(qū),沒有大拆大建,幾乎不花財政成本,就完全解決了所謂“三高兩難”的問題,群眾滿意,又沒有財政壓力。這才是實事求是的做法。
四、
實際上,最奇怪的事情是,牽頭合村并居的居然是該省自然資源廳,就是過去的國土資源廳。本來行政建制應當歸組織和民政部門管,是地方政府的職責,自然資源廳只管理土地,何以會管到合村并居上來?自然資源廳管到村級組織行政成本太高、村干部帶領農(nóng)民致富難上來,手也未免伸得太長了一點?
之所以自然資源廳手會伸這么長,與自然資源部曾發(fā)布的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策有關。為了節(jié)約土地資源,原國土資源部出臺政策,允許地方政府在減少農(nóng)村建設用地的同時增加城市建設用地指標。農(nóng)村建設用地主要是農(nóng)民宅基地,減少農(nóng)村建設用地就要拆農(nóng)民房子,將農(nóng)民宅基地復墾為耕地。地方政府為了獲得城市建設用地指標,動起歪腦筋,通過合村并點來拆農(nóng)民房子。拆了農(nóng)民房子農(nóng)民住哪里?就住到廉價低質量建設的所謂社區(qū),農(nóng)民生活生產(chǎn)因此變得很不便利。
在經(jīng)濟條件比較好、財政能力比較強的地區(qū),地方政府拆農(nóng)民房子會給予比較多的補償,農(nóng)民搬進社區(qū)還比較滿意,比如四川成都和山東青島,政府財力比較強,實行增減掛鉤,農(nóng)民還是受益了的。而對于財政窮市,地方政府沒有財政能力,拆農(nóng)民房子卻不能讓農(nóng)民獲得滿意的安置,搞得天怨人怒,甚至因此燒死了不愿拆房子的農(nóng)民。在全國絕大部分地區(qū)因為合村并點造成極其嚴重的農(nóng)民利益受損和干群關系對立。
因為自身財力不行,希望將拆農(nóng)民房子所減少的農(nóng)村建設用地變成可以交易的城市建設用地指標,問題是,農(nóng)村宅基地太多,拆除8000個自然村減少農(nóng)村建設用地掛鉤形成的城市建設用地指標遠遠超過市場需求。剛開始時是希望將指標賣給比較富一點的地區(qū),問題是其他地區(qū)也有增減掛鉤,不缺指標。原本指望靠拆農(nóng)民房再賣指標獲得土地財政收入,用這個收入償還建設社區(qū)的貸款?,F(xiàn)在指標賣不出去,建設社區(qū)的巨額貸款無法償還,地方政府因此形成了巨額地方債務。
五、
合村并居因此成為農(nóng)民不滿意、地方高負債、國家利益受損失、大量資源被浪費的多輸?shù)恼垓v。
這樣的折騰不能再搞了。
- 原標題:合村并居,何必拆農(nóng)民房子? 本文僅代表作者個人觀點。
- 責任編輯: 小婷 
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