最近，北大教授賀衛(wèi)方在與中國(guó)政法大學(xué)教授王人博的一次討論中談到，中國(guó)“現(xiàn)在的種種弊端，可能和兩千前走錯(cuò)路有特別密切的關(guān)系”。賀衛(wèi)方說(shuō)的走錯(cuò)路是指兩千多年前建立起來(lái)的中央集權(quán)的郡縣制度。對(duì)于這種斷言歷史錯(cuò)了的說(shuō)法，王人博教授的回答是機(jī)智的：“說(shuō)中國(guó)從兩千前就走錯(cuò)了路？一個(gè)民族可以活五千年，長(zhǎng)壽的秘訣還是有的，不能說(shuō)她活著活錯(cuò)了。”

認(rèn)為中國(guó)從古代起就誤入歧途的說(shuō)法，并非始于賀衛(wèi)方。自甲午戰(zhàn)敗以來(lái)，一些激進(jìn)的改革家、革命家開始把中國(guó)幾千年的歷史說(shuō)得一團(tuán)漆黑，毫無(wú)是處。譚嗣同講“二千年來(lái)之政，秦政也，皆大盜也；二千年來(lái)之學(xué)，荀學(xué)也，皆鄉(xiāng)愿也”，后來(lái)的一些革命黨人和偏激文人都不斷重復(fù)這種中國(guó)人錯(cuò)活了兩千多年的說(shuō)法，賀衛(wèi)方不過(guò)是忠誠(chéng)地繼承了這種偏激的革命傳統(tǒng)。

“秦政”不是歷史的偶然

近代以來(lái)的激進(jìn)改革家、革命家否定中國(guó)傳統(tǒng)最根本的原因是認(rèn)為中國(guó)中央集權(quán)的郡縣制度是一種最專制、最黑暗的政治制度，秦始皇是這種強(qiáng)盜制度的始作俑者，其后兩千多年的歷史都是歷代帝王掠奪、壓榨人民大眾的歷史。這是一種非常簡(jiǎn)單化、非常粗陋的歷史觀。事實(shí)上，中央集權(quán)的郡縣制度是中國(guó)走出封建等級(jí)制度的必然結(jié)果，而非秦始皇個(gè)人主觀意念的產(chǎn)物。更重要的是，中國(guó)兩千多年的帝制時(shí)期絕非是皇權(quán)的絕對(duì)統(tǒng)治，而是君主跟文官集團(tuán)共同治理社會(huì)。這種由君主與官僚科層制度相結(jié)合的政治制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于歐洲中世紀(jì)的封建等級(jí)制度。

著名歷史學(xué)家許倬云對(duì)中國(guó)古代政治講過(guò)一段非常深刻的話：“秦漢帝國(guó)的結(jié)構(gòu)并不是任何人設(shè)計(jì)的，而是經(jīng)過(guò)戰(zhàn)國(guó)時(shí)代列國(guó)紛爭(zhēng)，一個(gè)一個(gè)國(guó)家個(gè)別嘗試，又互相模仿，方出現(xiàn)了秦漢帝國(guó)所承襲的國(guó)家形態(tài)。戰(zhàn)國(guó)時(shí)代晚期，一個(gè)國(guó)家已是由君主與專業(yè)官吏治理，也已有了中央與地方的分層管理。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)，將秦國(guó)已實(shí)行的制度施行于全國(guó)，漢承秦制，大體未改，但是經(jīng)過(guò)三四代的逐漸改革，專業(yè)的文官構(gòu)成統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的主體。從此以后，中國(guó)的皇帝不得不與龐大的文官集團(tuán)共治天下，內(nèi)廷與外朝的區(qū)分，頗同今日企業(yè)組織董事會(huì)與公司抗衡相似。”。

對(duì)中國(guó)歷史稍有了解的人都知道，公元前594年（魯宣公15年）魯國(guó)宣布實(shí)行“初稅畝”是一個(gè)標(biāo)志性事件，隨著“井田制”的逐漸崩潰和土地私有制的形成，各個(gè)諸侯國(guó)的封建貴族制度開始逐漸松動(dòng)和瓦解，法家在各國(guó)的改革成了當(dāng)時(shí)的歷史潮流。商鞅在秦國(guó)的變法固然最為有名，但打擊貴族等級(jí)制度，集政治權(quán)力于國(guó)君的改革的絕非只有秦國(guó)一家。

大約從公元前600年前后開始，中國(guó)社會(huì)由于內(nèi)部頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)而出現(xiàn)了世界上規(guī)模最大的以土地私有化為基礎(chǔ)的平民運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)平民運(yùn)動(dòng)最終導(dǎo)致井田制和傳統(tǒng)血緣等級(jí)制的崩潰。到了戰(zhàn)國(guó)后期，各個(gè)諸侯國(guó)無(wú)不采取相應(yīng)的改革措施以適應(yīng)這場(chǎng)難以阻擋的平民運(yùn)動(dòng)，到秦王朝統(tǒng)一中國(guó)前，具有官僚機(jī)構(gòu)性質(zhì)的郡縣已經(jīng)在各個(gè)諸侯國(guó)普遍出現(xiàn)，傳統(tǒng)世卿世祿的血緣等級(jí)社會(huì)已經(jīng)開始逐步向平民社會(huì)轉(zhuǎn)化。從戰(zhàn)國(guó)時(shí)期郡縣制的萌芽與發(fā)展看，秦王朝在公元前226年建立以郡縣制為基礎(chǔ)的中央集權(quán)國(guó)家不過(guò)是過(guò)去三百年平民運(yùn)動(dòng)的一個(gè)結(jié)果。即使不是由經(jīng)歷過(guò)商鞅變法的秦國(guó)來(lái)統(tǒng)一中國(guó)，而是由其他的諸侯大國(guó)來(lái)統(tǒng)一中國(guó)，也不可避免地會(huì)實(shí)行科層化的郡縣制度。

事實(shí)上，在戰(zhàn)國(guó)七雄中，其余六國(guó)的中央集權(quán)化和官僚化進(jìn)程并不比秦國(guó)晚。七國(guó)中楚國(guó)率先創(chuàng)立縣一級(jí)國(guó)家政權(quán)。跟傳統(tǒng)分封的采邑不同，縣一級(jí)國(guó)家政權(quán)的長(zhǎng)官是“尹”，而“尹”只能由國(guó)君派遣，不能世襲。隸屬于中央的縣級(jí)地方政府的出現(xiàn)，意味著國(guó)王行政權(quán)力的擴(kuò)大和官僚制度開始形成。到了戰(zhàn)國(guó)后期，楚國(guó)境內(nèi)已出現(xiàn)了大量由國(guó)王直接任命長(zhǎng)官的郡和縣，國(guó)家權(quán)力開始向楚王集中。根據(jù)明代董說(shuō)撰寫的《七國(guó)考》，楚國(guó)的官職已有91種，其中很多都不是由世襲貴族擔(dān)任（《七國(guó)考•職官》）。史料證明，楚國(guó)當(dāng)時(shí)的中央集權(quán)化和郡縣化的程度走在秦國(guó)之前。楚國(guó)的縣制形成后，秦、趙、韓、魏、齊、燕都開始仿效。秦王朝統(tǒng)一中國(guó)后實(shí)行的中央集權(quán)官僚制度，不過(guò)是集六國(guó)郡縣制度之大成，而非秦王朝首創(chuàng)。正是由于郡縣制在中國(guó)早已醞釀和成長(zhǎng)了兩百多年的時(shí)間，到秦王朝統(tǒng)一六國(guó)時(shí)已有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，盡管秦王朝只存在了短短15年，但郡縣官僚制卻一直延續(xù)下來(lái)，時(shí)至今日，中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)仍未脫離郡縣制的框架。

古代皇帝與官僚集團(tuán)的權(quán)力博弈

批評(píng)中國(guó)古代政治制度的人有一個(gè)最大理由，即古代的君主制度意味著“朕即國(guó)家”，君主總攬?zhí)煜麓髾?quán)，包括行政、財(cái)經(jīng)、司法、軍事等權(quán)力。其實(shí)，這個(gè)說(shuō)法既不符合邏輯，也不符合中國(guó)的歷史事實(shí)。

在中國(guó)這樣一個(gè)幅員廣闊，人口眾多的國(guó)家，自稱“孤家”、“寡人”的君主很難憑借一己之力來(lái)統(tǒng)治國(guó)家。自秦漢以來(lái)，在中國(guó)歷朝歷代的君主中，除了秦皇漢武、唐宗宋祖少數(shù)幾個(gè)具有雄才大略的開國(guó)皇帝以外，絕大多數(shù)的皇帝都是跟文官系統(tǒng)共同治理國(guó)家?！妒酚?bull;秦始皇本紀(jì)》講的“天下之事無(wú)大小，皆決于上”，在兩千多年的歷史中并不多見。

中國(guó)古代君主的孤家寡人性質(zhì)決定了君主必須要依靠一個(gè)有效的文官集團(tuán)，建立一種官僚制度來(lái)管理國(guó)家和維護(hù)政府的權(quán)威。但是，跟任何權(quán)力機(jī)構(gòu)一樣，文官體制有一種天然的異化傾向，文官在執(zhí)行君主指令的過(guò)程中會(huì)不斷地強(qiáng)化自身的力量，從而形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的官僚王國(guó)。由于君主制度的這一內(nèi)在矛盾，君主在使用文官集團(tuán)的過(guò)程中，總是不斷地限制和打擊文官集團(tuán)的力量，并不斷用非官僚的組織機(jī)構(gòu)來(lái)制約或取代現(xiàn)有的官僚體制。這種君主和文官集團(tuán)相互依賴和制約的矛盾過(guò)程，貫穿中國(guó)君主制度的始終，構(gòu)成了中國(guó)古代社會(huì)政治發(fā)展的一條主線。

秦漢時(shí)期丞相位高權(quán)重

公元前221年，秦王嬴政掃平六國(guó)，自稱始皇帝，希望把家天下傳至萬(wàn)世。為了確保政治權(quán)力集中于中央，秦始皇采納了廷尉李斯的主張，廢分封，行郡縣，由中央政府派出官員出任郡守。為了保證中央對(duì)郡的絕對(duì)控制，秦王朝對(duì)郡以下的縣直接派出縣令以削弱郡守的權(quán)力，同時(shí)還對(duì)每一郡派出中央御史擔(dān)任監(jiān)御史，專門監(jiān)督郡守的職責(zé)。秦王朝創(chuàng)立由中央管理的郡縣制度取代春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的分土封侯的封建制，標(biāo)志著中央集權(quán)的君主制在中國(guó)確立。但是，郡縣制的實(shí)行消除了裂土分封的貴族對(duì)中央皇權(quán)的威脅，但并不能保證皇權(quán)不受其它力量的制約和平衡。從本質(zhì)上看，任何一種權(quán)力都會(huì)對(duì)它物構(gòu)成威脅，除非該權(quán)力受到制約。中央集權(quán)制度下的君主用中央派出的官僚消除了地方諸侯對(duì)中央的威脅，但同時(shí)卻面臨著君主自己創(chuàng)造出來(lái)的文官集團(tuán)威脅。由于全國(guó)的大權(quán)已集中于中央，君主在政治上面臨的主要是跟中央文官集團(tuán)的合作和較量，這個(gè)矛盾過(guò)程具體表現(xiàn)為君主對(duì)中央官僚機(jī)構(gòu)的變革與官僚集團(tuán)的應(yīng)變和發(fā)展。

秦王朝創(chuàng)立中央集權(quán)制度時(shí)所運(yùn)用的官僚力量主要是以丞相為首的中央官僚集團(tuán)。按照《漢書》的說(shuō)法，“相國(guó)，丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬(wàn)機(jī)”。在朝廷中，丞相位高權(quán)重，是朝廷百官的首領(lǐng)，跟太尉和御史大夫一道共稱三公輔佐皇帝管理朝政。在中國(guó)兩千多年中央集權(quán)的專制制度中，丞相個(gè)人的權(quán)力在秦王朝最為強(qiáng)大。秦王尚未稱帝時(shí)，拜呂不韋為相國(guó)，號(hào)稱仲父；統(tǒng)一六國(guó)行郡縣后，李斯由廷尉升為丞相，權(quán)傾一時(shí)；秦二世誅李斯后拜趙高為中丞相。在秦王朝短短的15年間，強(qiáng)大的相權(quán)對(duì)帝王的制約已顯露無(wú)遺。

漢承秦制，漢朝的丞相仍屬三公，位高權(quán)重。帝王通過(guò)以丞相為首的中央官僚集團(tuán)秉承自己的旨意來(lái)管理國(guó)家。丞相在西漢初年的權(quán)力非常大。漢文帝時(shí)，丞相申屠嘉在朝中被漢文帝的男寵?quán)囃ㄋ÷?，回到相府后就發(fā)令要?dú)⑧囃āＣ鎸?duì)丞相發(fā)威，鄧通膽戰(zhàn)心驚，趕緊免冠赤足到相府磕頭謝罪，但申屠嘉拒絕寬恕鄧通，后來(lái)還是漢文帝出面向丞相求情，鄧通才免于一死。后來(lái)的漢景帝想封皇后的兄弟王信為侯，但因丞相周亞夫反對(duì)而作罷。漢哀帝想加封男寵董賢食邑二千戶，但丞相王嘉反對(duì)，封還皇帝的詔書，拒不執(zhí)行，漢哀帝也無(wú)可奈何。所以，在西漢的大部分時(shí)間里，丞相手握朝中大權(quán)，對(duì)君主構(gòu)成了有力的制約。

為了防止中央文官集團(tuán)的坐大，從漢武帝開始，漢王朝在政治構(gòu)架上開始把中央的權(quán)力交給皇帝身邊的隨身侍從，從而不斷地削弱和架空以丞相為首的中央官僚集團(tuán)。漢朝在三公下設(shè)有九卿，隸屬丞相。九卿之中的少府本是宮廷之中負(fù)責(zé)皇帝飲食起居，掌管皇帝及其眷屬的日用生活供應(yīng)的低級(jí)宮廷內(nèi)官，其中的“六尚”：尚書、尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席是服侍皇帝生活的下層宮廷人員。漢武帝時(shí)開始以少府中的宦官尚書擔(dān)任文書收發(fā)，掌傳宣詔命等，稱為中書謁者，置中書令與仆射為其長(zhǎng)。皇帝的詔書常常由中書令直接發(fā)給百官。到西漢末年，丞相，太尉，御史大夫這三公雖還地位顯赫，但文官集團(tuán)的實(shí)權(quán)已經(jīng)受到皇帝身邊中書令的削弱。漢武帝的這一行動(dòng)開創(chuàng)了皇帝利用身邊的私人隨從向以丞相為首的中央朝廷外官奪權(quán)的傳統(tǒng)，后來(lái)中國(guó)的歷朝歷代，一旦皇帝感到以丞相為中心的文官集團(tuán)權(quán)力太大而威脅到皇權(quán)，皇帝就會(huì)利用身邊的私人侍從來(lái)奪朝廷外官的權(quán)。

到東漢光武帝時(shí)，中央集權(quán)的政治構(gòu)架開始了一個(gè)實(shí)質(zhì)性的變革。從表面上看，東漢的中央官僚機(jī)構(gòu)仍是三公九卿在掌握，但實(shí)際上，三公已被架空，丞相已是虛名，真正的中央大權(quán)已落在了尚書手中。如上所述，尚書在西漢時(shí)僅是九卿之一少府的屬吏，是地位低下的宮廷內(nèi)官，漢武帝雖用其中的宦者來(lái)收發(fā)文件，但尚書終究是宮廷內(nèi)部的收發(fā)人員而非正式的外朝官員。但到了東漢，皇帝為了限制外朝文武百官的力量，直接讓宮廷內(nèi)部負(fù)責(zé)收發(fā)的尚書組成了皇帝的秘書機(jī)構(gòu)——尚書臺(tái)，由尚書令掌管，代表皇帝處理朝中日常事務(wù)，中央政府的指令都由皇帝通過(guò)尚書臺(tái)發(fā)出，由此一來(lái)，尚書臺(tái)的權(quán)勢(shì)變得極大，這就是所謂的“政歸臺(tái)閣”，三公九卿幾乎形同虛設(shè)。

但這種以內(nèi)侍代外官的行動(dòng)，效果都不過(guò)是揚(yáng)湯止沸。因?yàn)閮?nèi)宮的侍從、文書一旦擁有了外朝官員的大權(quán)，一旦承擔(dān)了治理國(guó)家的責(zé)任，就不可避免地外化為朝廷的文官集團(tuán)，并且對(duì)皇權(quán)開始構(gòu)成鉗制和平衡。這一轉(zhuǎn)變是由權(quán)力的性質(zhì)所決定的。任何一種內(nèi)宮的權(quán)力，一旦擴(kuò)展為外朝的權(quán)力，承擔(dān)了治理整個(gè)國(guó)家的責(zé)任，它就必須對(duì)國(guó)家和朝廷負(fù)責(zé)，而不是僅僅對(duì)皇帝個(gè)人負(fù)責(zé)，這個(gè)內(nèi)宮的權(quán)力集團(tuán)也就不可避免地官僚化，最終演變?yōu)樾碌奈墓偌瘓F(tuán)，皇帝始終難以大權(quán)獨(dú)攬。

東漢末年中國(guó)社會(huì)陷入戰(zhàn)亂，曹操“挾天子以令諸侯”，重振丞相權(quán)威，把東漢的尚書臺(tái)閣置于丞相屬下，宮廷的內(nèi)官被正式納入朝廷的政務(wù)官范圍由丞相管轄，從此，宮廷內(nèi)部的尚書臺(tái)正式轉(zhuǎn)化為外朝的官僚機(jī)構(gòu)尚書省，皇帝利用宮廷內(nèi)侍對(duì)官僚集團(tuán)的打擊和制約遭到官僚集團(tuán)的化解和利用，文官集團(tuán)反而變得更加龐大。

曹操去世后，君權(quán)和文官集團(tuán)的博弈再度尖銳化。魏文帝曹丕覺得尚書省已經(jīng)外化為外朝中央官僚體系中的一部分，不僅失去了制約中央官僚集團(tuán)的功用，反而會(huì)對(duì)皇權(quán)構(gòu)成威脅。因此，魏文帝又把身邊的秘書人員組成了一個(gè)中書省，設(shè)中書令和中書監(jiān)，掌管機(jī)要，發(fā)布詔令。這樣，君主又再次運(yùn)用新的宮廷機(jī)構(gòu)削弱中央官僚集團(tuán)的權(quán)力，把中書省變成了事實(shí)上的權(quán)力核心。但這樣一來(lái)，由于中書省具有了治理國(guó)家的功能，最終也跟尚書省一樣，演變?yōu)槲墓偌瘓F(tuán)的一部分。

漢魏兩朝的君主為了打擊和限制以丞相為首的中央文官集團(tuán)，都試圖用宮廷內(nèi)部的貼身隨從組成新的權(quán)力中心，如尚書令，中書令，中書監(jiān)等。但是，當(dāng)這種宮廷內(nèi)部的文書機(jī)構(gòu)一旦進(jìn)入權(quán)力中心，開始處理國(guó)家機(jī)要和日常政務(wù)，并形成正式的尚書省和中書省，這種源自于宮廷侍從的機(jī)構(gòu)必然會(huì)向官僚機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化，會(huì)成為中央官僚體系的一個(gè)組成部分，并反過(guò)來(lái)威脅君主的個(gè)人集權(quán)。這是中央集權(quán)制度下君主無(wú)法擺脫的一個(gè)宿命。

三國(guó)歸晉以后，尚書省已經(jīng)成為一個(gè)非常復(fù)雜，分工明確的官僚機(jī)構(gòu)。晉朝的君主在尚書省、中書省都已外化為中央官僚機(jī)構(gòu)的條件下，不得不再次在宮廷內(nèi)部組織侍從人員來(lái)制約已經(jīng)外化的丞相及尚書省和中書省，侍中就是晉代皇帝用來(lái)鉗制中央官僚集團(tuán)的一個(gè)內(nèi)宮職務(wù)。

侍中在兩漢和曹魏時(shí)代只是皇帝的左右隨從，算是宮廷內(nèi)部的下級(jí)官員?；实鄢塑囃獬?，正值侍中負(fù)璽陪乘，次值侍中赴護(hù)駕；皇帝登殿，侍中與散騎常侍左右扶持，以備顧問。由于侍中的工作就是服侍皇帝于左右，在兩漢和曹魏時(shí)期都被人看不起。魏文帝時(shí)，后來(lái)被封為都亭侯的蘇則曾當(dāng)過(guò)魏文帝曹丕的侍中，當(dāng)時(shí)被人譏笑為給皇帝執(zhí)尿壺的，可見侍中在曹魏時(shí)的低下地位。

為了制約丞相和尚書、中書兩省，晉代皇帝把皇帝身邊的侍中逐漸納入權(quán)力的中心，把漢代的侍中寺正式改為門下省。皇帝登殿，門下侍中常站立于左，備切問近對(duì)，拾遺補(bǔ)闕。在百官議政的朝廷上，侍中常常代表皇帝跟百官辯論朝政，地位日漸重要。到了南北朝時(shí)，凡國(guó)家的重要政令，皇帝幾乎無(wú)一不征求侍中的意見，門下侍中開始直接參與國(guó)家大政方針的制定。在南朝的宋，齊，陳，梁四朝，門下省的權(quán)力擴(kuò)展迅速，已經(jīng)取代尚書省和中書省，成為主要的權(quán)力中心。

但是，從兩漢到魏晉南北朝的歷史表明，中央集權(quán)制度下的君主根本無(wú)法用官僚體制以外的力量來(lái)制約文官集團(tuán)，更無(wú)法打碎官僚體系。兩漢以來(lái)的中國(guó)皇帝總是一再使用皇帝的貼身侍從形成新的權(quán)力中心來(lái)打擊和制約中央的文官集團(tuán)，但是，一旦皇帝的貼身侍從跟權(quán)力相結(jié)合，一旦承擔(dān)起治理天下的責(zé)任，這種內(nèi)宮的權(quán)力機(jī)構(gòu)最終會(huì)演變?yōu)樾碌奈墓偌瘓F(tuán)并反過(guò)來(lái)對(duì)皇權(quán)構(gòu)成新的鉗制和平衡。

隋唐時(shí)期三省制度發(fā)展成熟

到了隋唐兩代，傳統(tǒng)的三公，丞相，太尉，御史大夫已在文官集團(tuán)的不斷演變和再生的過(guò)程中逐漸消失，三公已變成司徒，司空，太尉這種位高而無(wú)權(quán)的虛銜。但是，從兩漢到魏晉，歷代皇帝用來(lái)打擊和制約中央官僚體系的尚書、中書和門下三省又逐漸發(fā)展成為新的官僚體系。三省制度到了隋唐時(shí)代，進(jìn)一步發(fā)展為一種相當(dāng)成熟和完備的中央官僚機(jī)構(gòu)。尚書、中書、門下三省的長(zhǎng)官成了新的丞相，統(tǒng)領(lǐng)三省、六部、九寺、五監(jiān)乃至整個(gè)官僚集團(tuán)。

唐朝以中書、門下和尚書三省的長(zhǎng)官同為朝中宰相，共議國(guó)政。中書和門下兩省稱北省，屬?zèng)Q策部門；尚書省稱南省，為執(zhí)行部門。中書省執(zhí)掌制令決策，凡軍國(guó)大事，皆由中書省預(yù)先定策，草擬文件。門下省負(fù)責(zé)審議中書省草擬的文件，如果門下省審議通過(guò)，則交尚書省頒發(fā)執(zhí)行。如果門下省對(duì)中書生草擬的文件有異議，則退還給中書省重新擬寫。作為南省的尚書省是中央官僚體系中的執(zhí)行部門，機(jī)構(gòu)最為龐大，組織嚴(yán)密，分工明確，下設(shè)吏，戶，禮，兵，刑，工六部。在三省六部的官僚體系中，就個(gè)人的權(quán)位而言，唐代的丞相個(gè)人不如秦王朝和漢初時(shí)的丞相那樣位高權(quán)重，但唐代的丞相并非一人，而是由三省共同形成了一個(gè)相互依賴和相互制約的丞相集團(tuán)，下屬的三省、六部、九寺、五監(jiān)的官僚體系也更為龐大和完備。

所以，對(duì)于唐代的君主來(lái)說(shuō)，雖然丞相的權(quán)力一分為三，丞相的個(gè)人權(quán)力相對(duì)縮小，但是三省六部的建立使得君主面對(duì)一個(gè)更加龐大，更加嚴(yán)密，更加組織化的中央文官集團(tuán)。這種高度組織化了的中央官僚集團(tuán)對(duì)君主的限制和威脅更大。在唐朝初年，三省宰相在門下省共同議政，在高宗時(shí)改為在中書省議政，議事地點(diǎn)被稱為政事堂，這個(gè)政事堂實(shí)際上成了宰相的常設(shè)辦公機(jī)關(guān)，而三省宰相又形成自己的首席宰相，稱為“執(zhí)政事筆”。唐玄宗時(shí)的權(quán)相李林甫，楊國(guó)忠都是政事堂的首席宰相。有唐一代，可以說(shuō)是皇帝與文官集團(tuán)共治天下最成功的朝代。

從兩漢到唐代的政治機(jī)構(gòu)變遷再度說(shuō)明，皇帝想用內(nèi)宮機(jī)構(gòu)來(lái)打擊和制約官僚集團(tuán)是無(wú)效的，皇帝從宮廷內(nèi)部拿來(lái)限制和取代官僚體制的機(jī)構(gòu)都無(wú)一例外地被納入了官僚化的軌道。中國(guó)社會(huì)以士大夫?yàn)楹诵牡奈墓袤w系像一個(gè)冶煉官僚的大熔爐，把一切進(jìn)入權(quán)力領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)統(tǒng)統(tǒng)官僚化?；蕶?quán)對(duì)文官集團(tuán)的打擊和制約不但沒有使其弱小和收縮，反而推動(dòng)官僚體制不斷地組織化和成熟化。

唐以后，歷代的皇帝試圖削弱中央的文官集團(tuán)的企圖仍未消失，但已經(jīng)創(chuàng)造不出什么新的有效制度。中國(guó)歷史進(jìn)入宋代后，中央集權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)，皇帝采取了兩個(gè)方法來(lái)制約丞相的權(quán)力。一個(gè)是讓唐代的低級(jí)官員參知政事進(jìn)入丞相的政事堂共同議政以牽制丞相；另一個(gè)是設(shè)立樞密院主管軍事、三司掌財(cái)賦，以此來(lái)削弱丞相的權(quán)力。但是這種改革只能使得中央的官僚機(jī)構(gòu)疊床架屋，更加龐大。

明初，朱元璋以中書省統(tǒng)轄六部，中書省置丞相。但明洪武十三年，朱元璋懷疑丞相胡惟庸謀反，遂廢中書省，宣布永不設(shè)相，從秦漢以來(lái)的丞相一職就此終結(jié)。但是，中國(guó)以士大夫?yàn)楹诵牡奈墓偌瘓F(tuán)早已跟丞相這個(gè)具體職位的關(guān)系不大，整個(gè)國(guó)家的治理已經(jīng)完全依賴于整個(gè)文官系統(tǒng)，皇帝更是離不開文官系統(tǒng)。

對(duì)于像中國(guó)這樣一個(gè)疆域廣大，人口眾多，百業(yè)興盛的國(guó)家來(lái)說(shuō)，實(shí)行中央集權(quán)的政治制度，必須要有一個(gè)龐大的官僚集團(tuán)來(lái)統(tǒng)治國(guó)家，君主必須放權(quán)，否則國(guó)家無(wú)法治理。即使像朱元璋這樣強(qiáng)勢(shì)的開國(guó)君主也不得不依賴官僚集團(tuán)。朱元璋廢掉中書省和丞相職位，但國(guó)家還是需要人管理，所以不得不把中書省和丞相的權(quán)力分給六部，由六部尚書直接向皇帝負(fù)責(zé)。顯然，皇帝一人無(wú)法事必躬親地處理六部政務(wù)，到明成祖時(shí)，不得不以大學(xué)士入文淵閣辦事，參與機(jī)務(wù)，稱之為“內(nèi)閣”。明仁宗起，內(nèi)閣有代皇帝批答大臣表章、草擬敕令的權(quán)力，成為事實(shí)上的宰相。朱元璋的廢相最終流于形式，反而導(dǎo)致六部的行政權(quán)力大大地?cái)U(kuò)張和新的內(nèi)閣官僚出現(xiàn)。

清廷入關(guān)后，雖仿明代的內(nèi)閣轄百官之制，但是入關(guān)前的封建貴族傳統(tǒng)還很強(qiáng)大。清初在雍正前的政治制度是郡縣制跟貴族制的混合，軍國(guó)大事以議政王大臣會(huì)議的形式?jīng)Q定，內(nèi)閣僅是執(zhí)行部門。雍正皇帝為了獨(dú)攬朝綱，一方面要排除議政王大臣和貴族參與軍國(guó)大事的決策，另一方面要削弱內(nèi)閣的權(quán)力，雍正設(shè)置直屬皇帝的軍機(jī)處，成為全國(guó)政務(wù)的總匯機(jī)關(guān)，總攬朝廷的軍政大權(quán)。但軍機(jī)大臣還是由大學(xué)士，各部尚書，侍郎等擔(dān)任，軍機(jī)處最后還是變成跟唐代宰相的政事堂類似的機(jī)構(gòu)，成為中央官僚體系的核心。

君主的絕對(duì)權(quán)力是歷史想象

從秦漢到清這兩千多年的政治發(fā)展看，中國(guó)的君主與文官集團(tuán)共享權(quán)力是一個(gè)普遍現(xiàn)象，造成這種普遍現(xiàn)象的最根本的原因在于君主無(wú)法一人治國(guó)。君主制的本性是要把天下百姓隸屬于一姓，把國(guó)家變成個(gè)人的私產(chǎn)，把天下權(quán)力都集于一身；但是，在現(xiàn)實(shí)中，在可操作性上，君主個(gè)人僅僅憑自己和自己的家人是無(wú)法統(tǒng)治一個(gè)國(guó)家的，君主必須要和一定的政治集團(tuán)共享權(quán)力才能夠使整個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，而這個(gè)政治集團(tuán)，除了皇親國(guó)戚和宦官，就只能是文官集團(tuán)。相比于常常引發(fā)內(nèi)亂的外戚或宦官專權(quán)，以士大夫?yàn)楹诵牡奈墓偌瘓F(tuán)仍是最好的權(quán)力共享者。君主只有依靠文官集團(tuán)和官僚體制來(lái)維系江山社稷。

但在另一方面，任何一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)都有著一種天然的擺脫控制和擴(kuò)張的本性，如果不受到有效的制約和控制，這個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)一定會(huì)無(wú)限度地?cái)U(kuò)張。盡管文官集團(tuán)通過(guò)得到君主的任命而使自己的統(tǒng)治行為具有體制內(nèi)的合法性，但由于利益的驅(qū)使，文官集團(tuán)在執(zhí)行專制君主命令的過(guò)程中會(huì)不斷地強(qiáng)化自身的力量，不斷地攫取自身的利益，不斷蠶食國(guó)家的權(quán)力資源。只要君主運(yùn)用官僚體制來(lái)管理社會(huì)，君主就會(huì)受到官僚集團(tuán)的制約和威脅。所以，君主只有跟文官集團(tuán)共享權(quán)力才能有效治理國(guó)家。

作為名義上至高無(wú)上的君主，當(dāng)然不愿意文官集團(tuán)的力量成長(zhǎng)壯大。為了防止官僚集團(tuán)的擴(kuò)張和膨脹，為了使國(guó)家大權(quán)牢牢掌握在自己手中，君主必然要采取各種手段和方式來(lái)削弱和限制文官集團(tuán)的政治力量。從秦漢到清末這兩千多年，皇帝對(duì)文官集團(tuán)的打擊和削弱從來(lái)沒有停止過(guò)。但是，皇帝每次對(duì)政治機(jī)構(gòu)的改革和采取的措施都被文官集團(tuán)納入了官僚化的過(guò)程，使得越改革政治機(jī)構(gòu)，官僚機(jī)構(gòu)越多；越打擊官僚集團(tuán)，官僚集團(tuán)的規(guī)模越龐大，組織越嚴(yán)密。中央官僚體制從秦王朝時(shí)由丞相統(tǒng)領(lǐng)百官到后來(lái)隋唐的三省六部九寺五監(jiān)，再到明清的內(nèi)閣大學(xué)士和軍機(jī)處，已經(jīng)成為事實(shí)上治理國(guó)家的基本框架，君主根本無(wú)法離開。

由此可見，君主跟文官集團(tuán)共享權(quán)力是君主不得已的選擇，是中國(guó)古代政治權(quán)力相互制約的結(jié)果。那種簡(jiǎn)單地把中國(guó)的君主制度看成是沒有權(quán)力制衡的家天下，以為君主擁有為所欲為的絕對(duì)權(quán)力的觀點(diǎn)只是停留在歷史的表象上，遠(yuǎn)未洞悉中國(guó)古代政治的本質(zhì)。從表面上看，君權(quán)至高無(wú)上，普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣。君要臣死，臣不得不死。因此，人們常常把這種制度稱之為君主專制制度。但在實(shí)際上，中國(guó)的君主制度是以文官集團(tuán)和官僚體系為基礎(chǔ)，君主必須要依靠文官集團(tuán)和官僚體制才能在事實(shí)上統(tǒng)治整個(gè)社會(huì)?；实劭梢粤T黜丞相個(gè)人，也可以改變官僚體制結(jié)構(gòu)，甚至取消丞相一職，但是皇帝無(wú)法取消整個(gè)文官集團(tuán)和官僚體制，最終還必須依靠官僚集團(tuán)來(lái)治理國(guó)家。從這一點(diǎn)上看，在中國(guó)兩千多年的帝制中，君權(quán)與文官在權(quán)力上的相互制衡是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象。那種認(rèn)為中國(guó)古代皇帝不受權(quán)力制衡的觀點(diǎn)是想當(dāng)然的。

在中國(guó)兩千多年的帝制時(shí)期，君主獨(dú)斷朝綱從來(lái)就只是曇花一現(xiàn)的政治現(xiàn)象，從秦漢到清末，絕大多數(shù)時(shí)間都是君主與文官集團(tuán)共享權(quán)力，君臣共斷朝綱?？滴趸实壑v：“天下大小事務(wù)，皆朕一人親理，無(wú)可旁貸。將要?jiǎng)?wù)分任于人，則斷不可行。所以無(wú)論巨細(xì)，朕心躬自斷制。”康熙這段話只能看成是君主專制制度下每一個(gè)想要有所作為皇帝的光榮夢(mèng)想。但真正深諳中國(guó)君主制度真諦的是唐太宗李世民。李世民在總結(jié)隋王朝迅速滅亡的教訓(xùn)時(shí)指出：隋文帝“事皆自決，不任群臣。天下至廣，一日萬(wàn)機(jī)，雖復(fù)勞神苦形，豈能一一中理！……此所以二世而亡也。”而李世民的治國(guó)理念是“擇天下賢才，置之百官，使思天下之事，關(guān)由宰相，審熟便安，然后奏聞。”唐代成為兩千多年中央集權(quán)社會(huì)的頂峰并不是偶然的，因?yàn)橹挥性谔拼?，中央集?quán)下的君主和文官集團(tuán)才達(dá)到了最佳的合作和良性循環(huán)，把這個(gè)制度的有效性充分地表現(xiàn)來(lái)。