在2014年12月日本眾議院選舉中，安倍領(lǐng)導(dǎo)的自民黨和公明黨聯(lián)合政府不出所料地奪得絕對多數(shù)席位，得以繼續(xù)執(zhí)政。如無意外，這一屆安倍政府將延續(xù)到2018年底的下一次大選。由此，安倍贏得了足夠長的時(shí)間，來比較從容地推進(jìn)安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)以及修憲等涉及戰(zhàn)后日本國策根本轉(zhuǎn)向的大戰(zhàn)略。

安倍晉三

對頻繁更迭政府的日本政治來說，這是一個稀有的時(shí)刻。最近二十多年的日本政治和它的經(jīng)濟(jì)一樣，也陷入了困境不能自拔。頻繁地更換首相是其表象，深層次根源則是，“55年體制”下官僚主導(dǎo)的舊模式不能適應(yīng)上世紀(jì)80年代以來國內(nèi)外全新環(huán)境而瓦解，不再能夠有效領(lǐng)導(dǎo)和整合社會，而政治家主導(dǎo)的新模式卻受阻遲遲不能建立。

和中國類似，“改革”在日本也是一個閃亮的詞匯。改革似一場漫長的運(yùn)動，慢性耗竭逐漸喪失動力，淪為陳詞濫調(diào)，繼而又被新一波政治力量重啟。改革的首要目標(biāo)，是要促成日本政治體系轉(zhuǎn)變?yōu)榧瘷?quán)于首相及其內(nèi)閣的威斯敏斯特體制。所謂威斯敏斯特體制就是英國模式的議會制政府，在這一體制下，在最高民意機(jī)關(guān)議會占據(jù)多數(shù)席位的政黨組成政府，實(shí)際的統(tǒng)治權(quán)即授予首相及其內(nèi)閣所代表的政黨政治家。通過政黨這一中介機(jī)制，議會實(shí)際上從屬于政府。其背后蘊(yùn)含的政治原理不是美國式的分權(quán)與制衡，而是英國式的權(quán)力融合理論。

上世紀(jì)80年代末以來的日本政治史，就可以看作是一條通向威斯敏斯特之路的曲折歷程。在此之前，日本更接近協(xié)商政治型的集體領(lǐng)導(dǎo)。在其中，首相及其內(nèi)閣并不擁有最高權(quán)威，在政策制定和決策中，也不占有重要地位。他們的角色與其說是發(fā)號施令的領(lǐng)導(dǎo)，不如說是弱勢的協(xié)調(diào)者和平衡者。固然也曾出現(xiàn)過強(qiáng)勢的首相和政治家，如田中角榮、中曾根康弘等，但真正賦予他們權(quán)威的，實(shí)際上是其強(qiáng)有力的黨內(nèi)派系地位，而非首相職位。而自民黨本身，也更像是一個派系的大聯(lián)盟?？傮w上，這是一個官僚主導(dǎo)的體制，“政治家統(tǒng)而不治，官僚實(shí)際理政”。承擔(dān)著主要政策制定和決策功能的，實(shí)際上是各省廳的高級官僚。在戰(zhàn)后早期階段，這一現(xiàn)象尤其突出。當(dāng)然，官僚并非壟斷政策制定，而是與議會內(nèi)的執(zhí)政黨成員緊密商議。尤其是在1970年代政黨政治家力量增強(qiáng)之后，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)層與官僚攜手，近乎獨(dú)立地負(fù)責(zé)政策制定。也因此，出現(xiàn)了一個政黨與官僚并行的雙軌制決策系統(tǒng)。而圍繞著政黨領(lǐng)袖產(chǎn)生和選拔以及政府職位分配，也存在著激烈的權(quán)力斗爭，這一基于派系的斗爭逐漸得以規(guī)范，并高度制度化。自民黨內(nèi)，這種擬似的政權(quán)交替一直持續(xù)到1993年。

權(quán)力結(jié)構(gòu)很大程度上具有派生性，最終要服務(wù)于利益結(jié)構(gòu)。支撐和聯(lián)絡(luò)這一官僚主導(dǎo)體制的，是自民黨政治家、官僚和財(cái)閥大企業(yè)的鐵三角聯(lián)盟。這一聯(lián)盟雖充斥腐敗，但卻異常有效，成為快速經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁發(fā)動機(jī)，用一位研究者的評論來說，這一體制為快速的經(jīng)濟(jì)社會變革提供了穩(wěn)定的政策框架，最大限度弱化了周期性選舉帶來的短期擾亂。

鐵三角聯(lián)盟確保了主要利益集團(tuán)的利益能在政策制定中得到充分考量，但這也是一個散財(cái)型的利益政治。此一時(shí)期，朝野各派對于“輕武裝”、“經(jīng)濟(jì)立國”的大方向，存在著廣泛的共識。借由高速經(jīng)濟(jì)增長所帶來的大量財(cái)富，各階層的分配需求均能大體得到滿足。尤其是農(nóng)民的利益，在這一體制下得到了特殊的保護(hù)。在大多數(shù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都是被剝奪者，而在日本，這一社會集團(tuán)卻成為自民黨的寵兒。這或許源于一個偶然的歷史條件。戰(zhàn)后的民主化改革掃蕩了原本是保守主義政治天然基礎(chǔ)的地主階層，戰(zhàn)后一代的日本保守派政治家為遏制與都市產(chǎn)業(yè)大軍更具親和力的社會民主主義的崛起，就只能轉(zhuǎn)而與農(nóng)民結(jié)盟。這一選舉策略最終演化為系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，日本也由此分化為二元結(jié)構(gòu)：一個具有國際競爭力的尖端產(chǎn)業(yè)和城市部門，奉行經(jīng)濟(jì)優(yōu)先；一個受到保護(hù)主義屏障的落后的農(nóng)業(yè)及零售業(yè)等部門，奉行社會優(yōu)先。1960年代以后，自民黨為消解反對黨的壓力而轉(zhuǎn)型為全民黨，這一二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自然就反映在自民黨的內(nèi)部構(gòu)成上，從而加劇了其派系分化和政策協(xié)調(diào)的難度。

接下來的故事是，這一體系最終完成了自己的歷史使命，但卻遲遲不愿退出。1980年代起，國內(nèi)外諸環(huán)境發(fā)生巨變，官僚主導(dǎo)也越來越無法勝任一個現(xiàn)代多元社會的利益協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)的體制改革勢在必行。但政治家、官僚和大企業(yè)互相勾結(jié)形成的既得利益圈抗拒這種變化，直到1990年代，這種改革仍然難以實(shí)現(xiàn)。為適應(yīng)新環(huán)境，強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)能力不可或缺。自那時(shí)起，集權(quán)于首相及其內(nèi)閣的威斯敏斯特體制就成為了日本政治改革的模范。一系列改革的實(shí)施，最終為小泉這一政治明星的登場準(zhǔn)備了制度條件。2009年政權(quán)更迭之后的民主黨政府在官僚的抵制下，仍設(shè)法推進(jìn)了改革，建立了一系列首相賴以發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的支持系統(tǒng)。如充實(shí)首相府，建立直接服務(wù)于首相的智庫，等等。如此一來，內(nèi)閣發(fā)揮效能的手、腳和頭腦均得以裝備起來。

在選舉民主體制穩(wěn)固的工業(yè)化國家，大規(guī)模制度變革歷來是困難的。民主體制在這些國家通常帶有保守性格，更有助于維持現(xiàn)狀。對比而言，近代以來日本的兩次制度變革，一次明治維新，一次戰(zhàn)后民主化改造，都是由強(qiáng)力自上而下推動。在這種非議會民主的環(huán)境下，反對聲音很容易忽略，或者干脆被鎮(zhèn)壓。而在今天，阻撓變革的都是合法的反對派，除了妥協(xié)和討價(jià)還價(jià)，沒有更好的手段可以推進(jìn)改革。

改革需要耗費(fèi)一兩代人的時(shí)間也就不足為奇了。盤點(diǎn)日本1990年代以來的政治變遷，大致可作結(jié)論：改革仍在路上，首相及其內(nèi)閣府所代表的政治力量大大強(qiáng)化，但也未能完全從官僚手中接管政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，新的權(quán)力格局是一個三足鼎立之勢，政治家成為與執(zhí)政黨和官僚競爭決策權(quán)的第三個系統(tǒng)。

當(dāng)代日本這一官僚主導(dǎo)的、政治家孱弱的格局，和韋伯在19世紀(jì)末德意志帝國所觀察到的政治狀況有類似之處，都有其深刻的國內(nèi)和國際根源?？梢哉f，日本獨(dú)特的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題不只是個單純的比較政治學(xué)問題，它同樣是個實(shí)際的國際政治問題。

戰(zhàn)后日本發(fā)展的外部大環(huán)境是，日本在冷戰(zhàn)對抗中被迫加入西方陣營，接受美國的戰(zhàn)略和外交屏障，集中精力于不受限制的工業(yè)擴(kuò)展。為交換美國的軍事保護(hù)，日本成為其遠(yuǎn)東戰(zhàn)略的前線國家，或者說代理人國家。當(dāng)然，保守派也得以有效地將社會主義者排除在政府之外?？疾?5年體制以及隨后的經(jīng)濟(jì)增長不能離開這一大背景?；蛟S可以說，日本人在運(yùn)用一套獨(dú)特的東方智慧應(yīng)付和化解美國壓力。通過這一微妙的制度安排，實(shí)際統(tǒng)治的責(zé)任被轉(zhuǎn)嫁給無政治性格的官僚，得到主權(quán)者合法授權(quán)的統(tǒng)治者的實(shí)際權(quán)力，只限于協(xié)調(diào)技術(shù)官僚和利益平衡。荷蘭學(xué)者沃爾夫廉稱之為“無核心的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。 嚴(yán)格講，日本的政府機(jī)構(gòu)只是官僚，并不是實(shí)際意義上的政府，因?yàn)樗⒉慌袛嗪螢閲依娌?jù)此行事，而日本國民也不能對其加以控制并以此作為遂行其意志的機(jī)關(guān)。西方人完全不能理解這樣一個缺乏政治責(zé)任主體的體系何以能夠運(yùn)轉(zhuǎn)。面對這樣一個無物之陣，美國霸權(quán)也就失去了有效的制度管道去和日本討論任何需要它展開行動的緊要問題。

丘吉爾曾經(jīng)說，俄羅斯是謎中之謎。這句話似也可以拿來描述日本。上世紀(jì)八九十年代，對日本的國內(nèi)保護(hù)主義秩序失去容忍的美國人展開密集的經(jīng)濟(jì)外交，但困惑其談判代表的經(jīng)常是需要查明“到底是誰在統(tǒng)治日本”。在中日關(guān)系已成為嚴(yán)重挑戰(zhàn)時(shí)，我們也需要理解并高度關(guān)注日本的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其政治動向。殷鑒不遠(yuǎn)，日本的國內(nèi)政治發(fā)展?fàn)縿又鴸|亞和平，正在逐步確立決策主導(dǎo)權(quán)的日本政治家能否為自己的國家指示一個正確的方向，仍在未知之?dāng)?shù)。

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