美國憲法現(xiàn)在統(tǒng)治著一個(gè)非常不同的世界——政黨初選已經(jīng)取代了選舉團(tuán)，使得極端路線的候選人可以動(dòng)員起真誠的信徒；總統(tǒng)通過政治顧問操縱著民意；三權(quán)分立已經(jīng)將權(quán)力集中在白宮，并且讓一個(gè)龐大官僚體系的運(yùn)作政治化。這三項(xiàng)因素已經(jīng)將總統(tǒng)一職改造成為建國者不可能認(rèn)識(shí)的東西。它目前是一個(gè)龐大而復(fù)雜的制度，運(yùn)轉(zhuǎn)起來已經(jīng)成為超凡魅力的極端主義和官僚不守法的發(fā)射臺(tái)。

總統(tǒng)作為總司令的職務(wù)也是為一個(gè)賢人共和國所設(shè)計(jì)的。建國者們希望，控制文官政府的那個(gè)團(tuán)體在危機(jī)時(shí)刻也可以指揮軍隊(duì)。因?yàn)橛写笪餮螅瑲W洲的大國不可能輕易地發(fā)動(dòng)認(rèn)真的攻擊，而提前為攻擊進(jìn)行預(yù)備防衛(wèi)在成本上太昂貴。例如，在1802年，陸軍、海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)總計(jì)人數(shù)為6500人——這還是在歐洲處于全面戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的情形，當(dāng)時(shí)英國和法國都在放肆地威脅美國的利益。如果入侵事件確實(shí)發(fā)生，建國者們是希望地方上的賢達(dá)集結(jié)起公民民兵，代表著人民進(jìn)行一場(chǎng)反擊戰(zhàn)，就好像華盛頓和他的軍隊(duì)在美國革命中所做的那樣。

里根時(shí)代的轉(zhuǎn)型已讓軍隊(duì)政治化成為美國政治的核心事實(shí)。

所有這些在今天看來都很奇怪。在21世紀(jì)的高科技戰(zhàn)場(chǎng)上，我們需要一支職業(yè)化的軍事部隊(duì)指揮戰(zhàn)爭(zhēng)。但是，當(dāng)建國者在1787年起草美國憲法時(shí)，職業(yè)主義并不是一項(xiàng)真實(shí)世界內(nèi)的選擇。邁向現(xiàn)代軍隊(duì)的第一次嚴(yán)肅改革要在20年后才出現(xiàn)——當(dāng)普魯士人因?yàn)樗麄儜K敗于拿破侖之手，因此開始批量生產(chǎn)受訓(xùn)于戰(zhàn)爭(zhēng)科學(xué)的軍官。但即便在歐洲開始認(rèn)真對(duì)待軍事教育后，美國仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在后面。西點(diǎn)（軍校）在最初數(shù)十年主要是一所培養(yǎng)土木工程師的學(xué)校；只是到了美國內(nèi)戰(zhàn)后，軍事學(xué)院才開始集中于軍事策略的訓(xùn)練。

盡管發(fā)生了這一根本的轉(zhuǎn)型，建國時(shí)的一種焦慮在今天仍然存在。我們繼續(xù)保持著對(duì)于文官統(tǒng)治原則（civilian control）的深層憲法承諾：在有關(guān)戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的大議題上，職業(yè)軍人應(yīng)該聽命于民主選舉出的政治家。

但是，如果沒有將原則變成可操作現(xiàn)實(shí)的持續(xù)性努力，原則就可能變?yōu)殛愒~濫調(diào)。這就是在過去半個(gè)世紀(jì)內(nèi)文官統(tǒng)治原則的命運(yùn)。職業(yè)軍人的崛起提出了許多特有的問題，但最后一位面對(duì)它們的偉大憲法思想家卻是薩繆爾·亨廷頓。他在1957年的著作《士兵與國家》仍在塑造著專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)者思考，但是，在法律和政治學(xué)內(nèi)思考一般性憲法議題的學(xué)者那里，這本書卻被遺忘。這些學(xué)者已經(jīng)閉目無視演進(jìn)中的制度現(xiàn)實(shí)，只是后者已經(jīng)開始危及文官統(tǒng)治原則的未來。

在亨廷頓出版這本書時(shí)，美國正處在一種文官-軍隊(duì)關(guān)系新時(shí)期的開端。從喬治·華盛頓到德懷特·艾森豪威爾，戰(zhàn)爭(zhēng)中的勝利會(huì)將凱旋而歸的將軍送入白宮，但和平時(shí)期卻是另外一回事。軍事官員仍舊處在政治的邊緣，因?yàn)檫@個(gè)國家不同意在一個(gè)龐大的軍事建制上投入巨資。美國人在內(nèi)心深處不信任一種常備軍，因此主要把他們的安全建立在地緣政治之上。雖然陸軍上將和海軍上將在具體議題上游說國會(huì)，美國的核心政治存在于別處——關(guān)稅、銀行、奴隸制、民粹主義、經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

美國內(nèi)戰(zhàn)標(biāo)志著一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。美國現(xiàn)在具有數(shù)百萬的武裝力量，而軍官在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期與和平時(shí)期均扮演著一種核心的角色。為了回應(yīng)美國作為一個(gè)超級(jí)大國的崛起，杜魯門政府構(gòu)建了文官統(tǒng)治的新根據(jù)。國防部作為一種具有強(qiáng)烈文職氣質(zhì)的新機(jī)構(gòu)，被疊加在原有的軍種各部之上，而白宮內(nèi)的國家安全委員會(huì)則給予總統(tǒng)以新的制度資源，以應(yīng)對(duì)軍方不斷提出的要求。

 

亨廷頓悲觀地看待這些實(shí)驗(yàn)的未來。他并不認(rèn)為它們可以制約軍隊(duì)正在上升的政治權(quán)力，同時(shí)他指出我們自身正在遇到一種新問題。將軍們不僅會(huì)在戰(zhàn)場(chǎng)上贏得輝煌勝利后主宰政治舞臺(tái)。他們將長期性地進(jìn)行干預(yù)，破壞文官統(tǒng)治的核心原則。但是，亨廷頓的寫作出現(xiàn)在這一新時(shí)代的最初階段。問題在于他的悲觀預(yù)言是否已經(jīng)得到驗(yàn)證。

我的回答是肯定的。上世紀(jì)80年代標(biāo)志著一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)：里根時(shí)代發(fā)生了參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的政治權(quán)力的擴(kuò)張，五角大樓和國家安全委員會(huì)內(nèi)的文官有效控制的腐蝕，以及資深軍官轉(zhuǎn)變?yōu)楣埠忘h的黨派力量。這些發(fā)展目前已經(jīng)得到牢固確立，因此它們要求我們重新思考根本的問題。

傳統(tǒng)的憲法思想根源于孟德斯鳩，他將權(quán)力分為三種——而且僅僅是三種——方面：立法、執(zhí)法與司法。但是，在現(xiàn)代狀況下，“執(zhí)法”權(quán)力在當(dāng)代生活中所制造出的體制危機(jī)并非來自于一個(gè)單一的根源。在文官這一方，危險(xiǎn)來自于超凡魅力的極端主義和官僚的不守法；但在軍隊(duì)這一方，危險(xiǎn)來自于一個(gè)越來越政治化的軍官群體。當(dāng)一位超凡魅力的總統(tǒng)遇到一支政治化的軍隊(duì)時(shí)，許多不同的事情可能發(fā)生。我們必須思考一些場(chǎng)景，其中每一種都要求獨(dú)立的關(guān)注。

但是，我可能把話說得太早了。我應(yīng)該從亨廷頓給我的教導(dǎo)開始——這種教導(dǎo)是真實(shí)的，但也是有限的。闡釋我們兩人之間的分歧是空無意義的。我的目標(biāo)要以亨廷頓的一些關(guān)鍵見解為基礎(chǔ)，但也要基于我自己的目的改造它們。因此，以下的文責(zé)不在亨廷頓，而在于我本人——雖然我也應(yīng)當(dāng)坦率承認(rèn)他時(shí)常存在的影響力。

我將區(qū)分兩種形式的文官統(tǒng)治。參與式控制（participatory control）代表著建國者的策略。根據(jù)這一方法，平民通過加入軍隊(duì)進(jìn)行短期服役，然后再重返民事生活，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)軍隊(duì)的控制。

參與式的控制并沒有完全過時(shí)。直至越南戰(zhàn)爭(zhēng)扼殺了征兵制，普通士兵基本上是由服短期兵役的普通民眾所組成——而這在維持軍事力量行動(dòng)的民主問責(zé)制時(shí)具有一種關(guān)鍵作用。雖然可能性并不大，平民征兵制在未來還是有可能重新回來。但是，就軍官階層而言，開弓就再?zèng)]有回頭路，而亨廷頓曾經(jīng)正確地堅(jiān)持認(rèn)為，這一永久的轉(zhuǎn)型要求一種不同的策略去維持文官統(tǒng)治。

在此將這一策略稱為監(jiān)管式控制（supervisory control）。根據(jù)這一方法，美國人依靠民主選出的領(lǐng)袖來控制軍隊(duì)官員的行動(dòng)。雖然政治家應(yīng)當(dāng)就政治目標(biāo)的軍事可行性與將軍們進(jìn)行磋商，但大決策的做出是文官的職責(zé)。當(dāng)一種監(jiān)管式的體制得到牢固確立時(shí)，軍事官員不可能運(yùn)用技術(shù)專業(yè)知識(shí)，以排擠身處決策地位的民主選舉出的政治家。關(guān)鍵的問題在于，美國憲法是否包括一種有效的監(jiān)管體制所要求的制度資源。

亨廷頓否認(rèn)了這一點(diǎn)。亨廷頓并未否認(rèn)，美國在它最初的150年基本上成功地控制住了軍隊(duì)官員，但是他將這一成績歸功于非制度性的因素。最重要的是，對(duì)于主要的商業(yè)階級(jí)而言，大西洋已經(jīng)讓龐大的軍事開支成為一種無意義的奢侈投資，他們拒絕買單。但是，既然美國現(xiàn)在已經(jīng)成為一個(gè)超級(jí)大國，亨廷頓不相信美國憲法還可能勝任這一任務(wù)。亨廷頓認(rèn)定的病根在于建國憲法在總統(tǒng)和國會(huì)之間的分權(quán)，由此制造了分支之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果就是不以意志為轉(zhuǎn)移地導(dǎo)致軍事官員的政治化。

我們已經(jīng)在一種不同的語境內(nèi)遇到過該問題的一種版本。文職官僚系統(tǒng)的政治化根源于分支之間的競(jìng)爭(zhēng)。為了避免國會(huì)對(duì)總統(tǒng)議程的侵蝕，現(xiàn)代總統(tǒng)推動(dòng)了上層官僚系統(tǒng)的政治化?？偨y(tǒng)擔(dān)心公務(wù)員將順從國會(huì)大佬們的特殊要求，不惜犧牲白宮的政策來追求本團(tuán)體的目標(biāo)。因此，總統(tǒng)就在官僚體系的高層用政治效忠者置換了公務(wù)員，通過他們保護(hù)總統(tǒng)的議程免受國會(huì)的侵蝕。

這一“置換策略”在政府軍方不可能走通。雖然總統(tǒng)經(jīng)常將不稱職的效忠者安置于文官系統(tǒng)的最高級(jí)職位，但他們無法在事關(guān)軍方時(shí)成功地重施故技。如果總統(tǒng)作為總司令提名一位效忠于他的文官擔(dān)任參謀長聯(lián)席會(huì)議主席，總統(tǒng)將會(huì)陷入抗議聲的包圍之中。假如軍隊(duì)將會(huì)變得政治化，權(quán)力分立必定是以一種不同的方式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的——而在這里可以引入亨廷頓的論述。

亨廷頓認(rèn)為，在眾議院、參議院和總統(tǒng)之間的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了軍方在大小事務(wù)上進(jìn)行自我擴(kuò)權(quán)的誘因。眾所周知的是，軍方總是在為他們的武裝經(jīng)費(fèi)尋求政治支持，他們?cè)趪鴷?huì)內(nèi)組織起政治聯(lián)盟，擊退來自白宮與五角大樓高層官員預(yù)算削減的周期性挑戰(zhàn)。

亨廷頓相信，在白宮和國會(huì)大佬之間的不間斷競(jìng)爭(zhēng)，為最高級(jí)軍官變?yōu)橐环N獨(dú)立的政治力量提供了無窮盡的機(jī)會(huì)——隨著分支之間競(jìng)?cè)≈鴻?quán)力，讓高級(jí)軍官得以利用不同方向的政治力的平衡。

當(dāng)然，軍方統(tǒng)帥部可能會(huì)拒絕這一結(jié)構(gòu)性的政治游戲邀約。軍人的職業(yè)法典也指令軍官在熱門政治議題上的嚴(yán)格自我節(jié)制——在有爭(zhēng)議的事項(xiàng)上要以最四平八穩(wěn)的措辭發(fā)言，直至問題由控制眾議院、參議院和總統(tǒng)的政黨競(jìng)爭(zhēng)所解決。但是，當(dāng)亨廷頓在上世紀(jì)50年代早期環(huán)顧四周時(shí)，前述場(chǎng)景看起來并不太可能。

但是，由于里根時(shí)代的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，軍方統(tǒng)帥部的政治化現(xiàn)在已經(jīng)是美國政治的一種核心事實(shí)。

（本文摘自布魯斯·阿克曼的著作《美利堅(jiān)共和國的衰落》，該書由重慶大學(xué)副教授田雷翻譯，已由中國政法大學(xué)出版社出版。）